简报19:关于农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的调研(祝保平)
浏览人数:5016 2015-12-07

    10月15-22日,我和陈国斌、王建华两位同志一起分别到太仓市、睢宁县开展“三解三促”,实地调研农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作。我们在太仓市随机走访了沙溪镇庄西村12户农户、凡山村7户农户、双凤镇庆丰村6户农户,在睢宁县随机走访了李集镇轴山村15户农户、袁肖村8户农户,并分别在太仓市双凤镇、睢宁县李集镇召开了两个座谈会,部分乡镇农经站长,20多名村支部书记和村民小组长参加了座谈。从随机调研和座谈了解到的情况来看,太仓、睢宁两地确权登记颁证工作开局良好。一是领导有力。两地县乡主要领导都高度重视这项工作,专门召开动员大会进行专题部署,要求在规定的时间内完成既定的目标任务。太仓市分管领导对乡镇试点工作逐一过堂,沙溪镇和双凤镇主要领导包片到村;睢宁县委、县政府主要领导亲自抓,乡镇干部全参与,确保打赢这场硬仗。二是措施得力。两地都注重业务培训和宣传发动,实现了业务培训全覆盖、宣传发动无死角。太仓双凤镇庆丰村、睢宁李集镇轴山村都发动老党员、老干部和熟悉二轮承包工作的老同志参与踏田指界和现场指认,大大提高了外业测量的效率。三是工作充满活力。乡镇农经站长、村组干部在实际工作中能够认真负责、开拓创新,都能把法规规定与本村组实际有机结合起来,创造性地开展工作,做到依法依规、合情合理,将各类矛盾纠纷化解在基层。
    一、试点工作进展顺利
    太仓市共有94个行政村、8.3万户农户,土地二轮承包面积34万亩,除已预征地或实行“三置换”的村组不纳入确权登记颁证范围外,本次共有70个行政村开展试点工作,涉及2200个村民小组,5万户农户的26万亩承包地。目前90%以上的村已经完成前期调查工作,50%的村完成了地块指认和外业测量工作。睢宁县共有395个行政村、4590个村民小组、28.91万户,土地二轮承包面积是133.33万亩。目前,16个镇、1个开发区及5个园区的28.2万承包户的《农户承包地登记基本汇总表》已基本填写完成,30%的村已经完成了测量制图工作。两地的工作呈现出以下四个特点:一是政策把握准。太仓、睢宁两地从分管领导到村组干部对确权登记颁证工作的政策要求把握都比较准,在实际工作中能够不折不扣地将政策规定落到实处。太仓沙溪镇庄西村主任徐建熟练掌握确权登记颁证的政策要求,对工作要求和技术路线也都非常熟悉。睢宁县官山镇农经站站长能够活学活用现有的土地承包政策法律,妥善化解了一大批矛盾纠纷。二是业务指导细。县乡两级农经部门强化业务指导,对参加试点的工作人员都进行了业务培训,细化确权登记颁证工作的每个环节,确保试点工作扎实有效。太仓市村工作人员集中一段时间逐户核实人口变动、地块面积和空间四至等情况,切实做到底数清、情况明、数据准。三是村组干部强。正如太仓市双凤镇副镇长龚坤明所说:“此次确权登记颁证工作是对村组干部战斗力的一次很好的考验”。太仓、睢宁两地进展快、效果好的试点村,村干部的工作能力都很强,措施都很扎实,威信都很高。四是依靠群众实。参加座谈的村镇干部说只有发动好、组织好农民群众,才能有序推进确权登记颁证工作。太仓城厢镇、横泾镇和睢宁李集镇、邱集镇在实际工作中,都能充分发挥依靠农民群众的优势,利用农民群众民主协商解决好实际问题。
    随机走访发现,太仓沙溪镇庄西村已经发起了宣传动员,并给广大农民发放了明白纸和公开信;沙溪镇凡山村已经开过动员大会,村里陆续把二轮承包时颁发的集体土地使用证书(俗称“绿本本”)收回了;双风镇庆丰村已经开展入户调查,对各户的土地承包状况和人口状况进行调查摸底,并要求农户签字或按手印确认;睢宁县李集镇轴山村已经基本完成试点工作,前期的调查公示表仍然张贴在村组的公示栏上;袁肖村已对现有的承包地进行了实地测量。试点工作虽然总体上进展顺利,但也存在着不平衡性等不少问题,亟待进一步加大推进力度。通过随机走访农民群众,总体感觉广大农民群众对农村土地承包经营权确权登记颁证工作是非常拥护、非常支持的,由于这次确权登记颁证不涉及到重新分地,也不增减二轮承包时获得的土地承包面积,大多数地块的位置也不会改变,所以不少农户对这项工作的关注程度不高,甚至有些农民持有“无所谓”的态度。
    二、存在的问题
    (一)工作不平衡性较为明显。太仓、睢宁两地虽都已全面启动了农村土地承包经营权确权登记颁证工作,但从随机走访情况来看,这项工作的不平衡性较为突出,乡镇与乡镇之间工作进展不平衡,同一个乡镇的不同村工作进展不平衡。太仓沙溪镇不少村完成了现场指界工作,内业制图正在进行中,双凤镇刚完成前期调查工作;睢宁县李集镇轴山村完成了三榜公示,外业调查和内业制图都已结束,同镇的袁肖村因为村主要领导出了问题,导致这项工作停滞不前,地块测绘还没有全部结束。
    (二)承包土地被占用后难以确权。“以租代征”的土地都已经改变了土地的农业用途,如果按照现有的要求对这些土地进行确权登记颁证,难度较大。太仓沙溪镇庄西村不少农民的承包地被高速公路征地取土,现对取土坑如何重新确权,农民的意见不统一。睢宁县李集镇随着镇区规模不断扩大,大量占用了东圩、西圩两个村的承包土地,现对这些土地进行确权登记颁证难以操作,只能暂缓进行。
    (三)规模流转后原地块四至难以明确。太仓市土地流转率超过了90%,各村结合当地的实际,对规模流转后的土地确权,明确了承包地面积,但不明确每个承包地块的四至,农民应有土地的利益不变。太仓等地把这种形式的确权叫做“确权确利”。
    (四)水利设施用地难以确权到户。睢宁县水利部门为了推进水利发展的需要,对原来分包到户的承包地划定为水利设施用地(睢宁县俗称“河滩地”),有不少农户所有承包地都在“河滩地”范围之内,现在将这些“河滩地”重新确权给原承包农户必须征得水利部门同意,否则就无法确权,如果不进行确权则会导致这些农户永远不再拥有自己的承包地。
    (五)共有人与家庭矛盾调处难度大。太仓市乡村干部对确权登记颁证中的共有人提出异议,他们认为共有人非常难确定,一旦确定为承包地的共有人,就会涉及到集体资产收益的分配,从而会产生很多的矛盾和纠纷。睢宁县反映对出嫁女承包地的处理难度大,矛盾比较突出。
    三、调研中了解到的其他情况
    通过随机走访农民群众,还了解到农民比较关心的其他话题。一是太仓沙溪镇庄西村成立了村合作农场,以每亩每年1000元的价格流转农民的承包地,目前合作农场已经流转土地2600亩,还有不少外来农民在本村流转土地从事蔬菜生产,土地流转每亩每年1200元,好地段的土地流转价格超过1400元。二是在庄西村走访了部分农民,他们自己的土地都流转出去了,并且对现有的土地流转价格都表示满意,讨论比较多的就是对高速公路征用补偿费的分配,他们认为当时的补偿价格偏低,分配方式不合理。三是庄西村八组村民徐金球反映:自家原有6亩承包地,后来被高速公路征用5亩多,当时领取青苗补偿费共3000多元,村里帮自己办理了社保,现在每个月领取养老金1088元,无偿提供1.8亩的宅基地,其他再也没有任何补偿,自己感觉这种做法不合理。四是太仓双凤镇庆丰村土地流转价格偏高,有的高达每亩每年1800元。河南信阳人刘术乙在庆丰村从事肉鸡养殖,为温氏集团提供产成品,每年出栏量超过5000只,现想流转5亩土地从事猕猴桃种植,但因土地流转价格偏高至今无法实现。五是睢宁县李集镇袁肖村10组杜协议要求允许焚烧秸秆,他耕种的16亩土地,其中10亩流转人家的,流转价格每亩每年150元,种植效益还是令人满意的,但秸秆处理却成了大问题,需人工搜集后统一处理,他强烈要求对稻草进行焚烧,这样既能节省成本又能改良土壤环境。
    四、有关问题处理和建议
    明年全省将全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作,到年底全省将基本完成。针对调研发现的问题,我们提出办法和建议。
    (一)进一步提高思想认识。农村土地承包经营权确权登记颁证是党中央、国务院作出的一项重大部署,各级党委、政府领导要进一步提高思想认识,充分认识到这项工作的重要性、紧迫性,做到一把手领导亲自抓,做到整体推进、协同发展。要加大宣传培训的力度,让基层干部和农民群众充分理解、支持、参与确权登记颁证工作。要落实必要的保障措施,及时将上级补助经费拨付到位,做到专款专用。村组干部要高度重视,扎实推进,切实解决好工作不平衡性等突出问题。
    (二)关于“确权确利”等问题的解决。通过实地调研终于搞清楚,太仓等地所谓的确权确利其实就是确地,只是明确地块面积不明确地块四至而已,不明确四至,确权到面积,这也是确权确地的一种形式,并不是所谓的确权确利而不确地。对于无法明确四至的规模流转土地,我们当场与太仓的同志研究,尽可能明确农户地块在大地块中的相对位置,尽量确权确地到户,保证土地真正交给农民。
    (三)关于水利设施用地的确权。关于睢宁县的水利设施用地,和县委主要领导交换了意见,建议农工办主动和水利部门沟通协商,尽量确权到位;共有人的问题,建议村组干部要主动与农民协商,听取农民家庭内部成员意见,妥善调处到位。对已用未征的土地,矛盾比较尖锐的可以先放一放,暂缓确权登记颁证。
    (四)坚持积极稳妥地加以推进。农村土地承包经营权确权登记颁证工作涉及各种历史遗留问题,实际工作中碰到的问题也非常复杂,各地要严格依法办事,吃透上面精神,把握政策界限,充分发挥民主,积极稳妥地加以推进。要坚持时间服从质量,科学把握进度,绝不能匆匆忙忙,工作跑粗,敷衍了事,导致登记成果不符合技术规范、得不到农民群众的认可。
    调研中了解到一些其它情况和问题,我们一方面现场向农民作了解释,同时与当地主管部门交换了意见,尽量予以解决。


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