经过近4年的实践，农村税费改革取得了阶段性成效，农民负担明显减轻。然而，农村税费改革是一项重大的制度创新，触及到许多农村深层问题。当前面临的主要问题之一是：税费改革给基层财政带来了严峻考验。
基层财政面临的主要问题
乡镇机构改革进展缓慢，“食财政者众”。税费改革后，虽然各地都进行了机构改革，精简、合并了一些单位和部门，但实际情况是机构和部门减少了，但人员并没有真正减少，过去一些被精简的乡镇干部虽然离开了工作岗位，但工资待遇等仍挂在政府部门，这无形增加了政府开支，某些镇保政府机关人员“吃饭开支”就占整个乡镇财政总支出的70%～80%。由于乡镇政府在进行机构改革时，改革的包袱既不可能向下级转嫁，又无向社会转移的可能，相对于上级部门的机构来说，涉及的问题多、分流的难度大，很容易形成基层政权的不稳定因素，甚至会严重阻碍乡镇各项社会事业的发展，乡镇党委、政府负责人为确保地方稳定，在机构改革的问题上只能谨慎保守、不敢有大动作。这一点外省市的情况也类似。
镇村债务状况恶化，严重威胁基层政权运转。就拿我们了解的某经济薄弱乡镇来说吧，据不完全统计，截止2004年年底，镇村两级债务总额达2721万元，其中：镇级债务为1679万元，事业单位可能发生的兜底负债521万元，村级债务1368万元。对于一个不足3万人的经济薄弱乡镇来说，债务是庞大的。有些乡镇的党委、政府整天处理如何清理债务的琐事，根本没有精力来谋划乡镇经济的发展。债务形成的主要原因有：㈠历史和政策的原因。前些年，一些乡镇为发展经济，盲目举债大搞工业企业，资金完全由政府向农民和金融机构筹集，后来因许多乡镇企业经营管理不善，纷纷倒闭，政府之前的资金投入无法收回，这些情况东部有，中西部的地方也以不同的形式存在。㈡乡镇合作基金会的运作失败，基金会再贷款逐年不断增大。㈢乡镇政府迫于上级政府的种种考核压力，不顾自身实际，搞通达工程、教育达标工程等形成的政策性负债。农业税费取消后，原本想通过征收的税费逐步偿还债务的路子已被堵死，镇村短期内又无明显的经济增长来源，根本无法偿还到期债务。乡镇领导为躲避债务，不能够按时上班，严重影响基层政权的稳定，影响政府的信誉。
现行财税体制改革滞后，影响乡镇发展经济的积极性。自1994年实行分税制体制改革以来，乡镇财政体制的弊端逐渐显露出来：一方面，乡镇税收增长部分层层向上集中，中央得了“大头”，地方留成少。如某乡镇一年实现工商税收1000万元（假设全为企业增值税），按现行税收分成体制计算，乡镇留成10%，县再集中其65%，最后乡镇实际所得仅有35万元。另一方面，支出责任层层下移，而财政转移支付未较好地配合分税制改革得到最终落实，导致乡镇财政预算内收支缺口不断扩大，连最基本的“吃饭问题”都难以解决。加之现行财政与税务部门缺乏必要的联系体系，财政部门无法掌握税源，财政部门无法了解到企业税源状况，税务部门对税收不能做到应征尽征，如某乡镇年初财政收入预算为1000万元（上年基数为600万元），而税务部门制定的征收计划任务为800万元，如当年有税源，税务部门也不愿征收，待来年再征，或将本乡镇部分税款私自调至别的乡镇，有的乡镇年终为完成税收任务，甚至有买税款完成考核任务的违法现象。
财权与事权脱节，乡镇财政负担沉重。一直以来，乡镇财政的主要收入来自于工商税收和农业税收收入，尤其经济薄弱乡镇是典型的纯农业乡镇，工业基础十分薄弱，财政收入完全靠农业税收入，国家取消了农业税，加之地方主体税种的缺乏，乡镇政府很难从工商税收收入获取所需的资金来源，不得不寻求体制外资源，来满足政权运转的需要，上级部门又将一些原属于乡镇管理的部门纷纷上收，但上面下达的各项任务，又要求乡镇不折不扣地完成，形成了“有利则上、有事则让、财权在上、事权在下，财权与事权脱节”的现象，加重了乡镇财政的负担。
受国家宏观调控政策的影响，财政支出无序扩大，加深了乡镇财政困难。随着国家宏观调控政策的落实，乡镇政府资金链出现断裂，特别是土地政策和信贷政策的收紧，乡镇资金链出现脱节。随着城镇化进程的加快，政府实施工程、招商引资项目，以及配套的基础设施建设所需资金庞大，财政似乎成了能制造钱财的机器，任何需要花钱的大事小事都应由财政支付，乡镇领导用钱无序，财政预算成为一纸空文，财政所整天忙于筹钱、付款，只要账上有钱，不管什么资金，领导批向哪里，财政资金就用到哪里，乡镇财政调控作用难以发挥作用，从而使积累已久的乡镇财政困境全面暴露。
财政惠农政策落实不到位，影响国家发展“三农”的目标。近年来，围绕着“三农”问题，党和国家制定并实施了许多政策，其中财政惠农政策一直是各级党委政府对农业支持和对农民进行保护的重要手段，江苏农村“5+1”实事的推行真正让老百姓感受到了党的温暖，但是惠农政策在基层的贯彻落实情况却不容乐观，我们在某乡镇对100多户农民做了一项调查，熟悉国家惠农政策的农民仅占调查总人数的10%～15%，而且这些信息大多是从电视和报纸等媒体获悉。
改革乡镇财政管理的政策建议
加快机构改革力度，巩固改革成果。由于乡镇机构改革涉及面大、问题多，上级部门必须尽快出台机构改革方案，在改革制度上制定统一、硬性标准，使基层在实际操作中有章可循，将财政供养人口降下来，其主要措施有：㈠通过严格的考核体系，实现优胜劣汰，竞争上岗，对考核不合格的人员实行“待岗”或引咎辞职。㈡积极引导被分流人员自主创业，通过一些政策扶持使他们转变观念，积极为乡镇经济发展做出贡献。㈢合理调整乡镇教育布局，按照“因地制宜、务求实效”的原则，加快合班并校的步伐，建立教师合理流动机制。（四）让财政资金做到“有所为有所不为”。正确划分政府行为和市场行为，把不该由政府办的事情逐步推向企业、推向社会、推向市场。另外，要探索人、车、会等一般性支出改革，严格实现政府采购制度，控制非生产性支出。
明确责任，防范和化解镇村债务。债务问题事关农村的稳定和发展、事关税费改革的成败。对该核销的呆账按有关程序进行核销，对难以确定债务人的负债不能在纠缠于“谁借谁还”的旧观念，因历史形成的无法再追究其偿还人的债务，应由各级财政安排资金，设立“镇村债务偿还准备金”，采取中央60%、省20%，市县级20%的比例，在两三年内完成债务的清偿。中央应拿出化解国有银行呆坏账的力度处理乡镇的债务。
科学划分各级政府间的分配关系。㈠实施财政体制改革，规范政府间财权与事权的划分，将基层财政承担的一些刚性要求降低，实现基层财权与事权的统一。㈡改革乡镇财政分配体制，实行财政集中支付。乡镇应加快推进乡镇财政的国库集中支付，将所有的政府性资金进行捆绑式管理，防止资金的截留或挪用。㈢进一步完善政府间的税收分成体制，合理确定各级政府之间的收入分成比例，减少上级财力的过度集中，培育壮大乡镇主体税种，实现财政支出缺口上移，财力向基层倾斜，调动乡镇政府发展经济、当家理财的积极性。㈢规范转移支付制度，对经济薄弱乡镇的发展阶段继续加大政策倾斜，严格转移支付资金的监管力度，待乡镇经济逐步扩大，达到一定规模时，适度减少转移支付所占乡镇财政总支出的比例，逐步减轻乡镇财政对上级转移支付的依赖，促进其自身发展、自我平衡的能力。㈣建立财政与税务联系制度，财政部门及时了解乡镇的税源分布及发展状况。
按照建设公共财政要求，理顺各级政府事权与财权的关系。乡镇财政负担中，中小学教师的工资支出占有相当的比重，从公共财政的角度，农村九年义务教育是公共产品，应属于财政的职权范围，中央和省级政府掌握了主要财力，理应承担更多的义务。为此，应调整现行财政体制和义务教育投资分担比例，通过中央及省财政明确各自对义务教育的投资责任，对乡镇财政的均等化转移支付力度，缓解乡镇政府的财政压力，从财力上形成义务教育投入不断增加的长期有效的保障机制。与此同时，要科学划分公共财政和农村集体经济组织的职权范围，要建立科学合理的集体积累制度，不宜提倡农民“零负担”，凡利用土地资源并且获得收益的农民应该交纳合理费用，体现权利与义务的平等。
贯彻实施国家惠农优惠政策，强化检查监督力度。自2003年国家推行农村“5+1”实事工程以来，老百姓得到了许多的实惠，如何继续将国家的惠民方针政策落到实处，真正使农民尽快脱贫致富、进入小康生活。各级政府部门应尽快出台有关措施：㈠强化检查监督力度，定期组织政策宣讲团到村进行政策宣传，使国家的优惠政策家喻户晓。㈡运用财政扶持政策，支持农民贷款发展生产，引导农民经营高效、优质农业。㈢变资金帮扶为政策扶持。
农村税费改革是一项艰巨和长期的任务，虽然取得了阶段性的成果，但一些导致上述问题产生的体制的积弊并没有彻底解决。完成以农村税费改革为中心的农村综合配套改革，还有很长的路要走。 |
|