改革开放以来，我国农村经济取得了飞速的发展，但是作为农村经济发展基础的公共产品则存在着理论和现实的不足，已经严重影响到农村经济的发展与基层稳定。随着农村公共事业的发展，公共财政的支出和收入逆差日益明显，其结果与传统理论下的政府干预公共产品的提供发生了背离。社会主义新农村建设中很多内容的实现在很大程度上都要依赖于农村公共产品的供给，解决好农村公共产品的有效供给问题，是实现城乡经济社会可持续协调发展的关键。
失衡的农村公共产品供给
农业基础设施供给不足。许多地方的水利设施因维修经费短缺，致使水塘、水坝和灌溉设施因为缺乏维修和保养已经老化，渠道淤积堵塞，丧失了防灾抗旱的基本功能。对楚州区农村公共产品需求问卷调查显示,农田水利建设目前正面临着巨大的困难,一方面“大家各顾各,没人搞农田水利建设”(41.3%)，“村组干部很难组织农民搞农田水利建设”(46.4%)。从乡村公共产品供给的组织生产方式看，家庭联产承包责任制下的农民对自身劳动力享有支配权，从而使乡村干部很难组织农民进行新的建设工作,在农村公共产品供给过程中不能无偿使用农民的劳动力，致使乡村治理主体丧失了利用劳动代替资本的方式来增加公共产品供给的可能。另一方面，农民之间缺乏组织，分散而无法达成合作的行动。“水塘、水坝和灌溉设施没有人管”(32.6%)、在回答“灌溉、抗旱感到困难和十分困难的”(41.1%)，而且“经常发生用水纠纷和冲突的”(32.5%)。显然，目前乡村治理模式的新特点必然要求对乡村公共产品供给制度进行相应的改革。
农业科技供给匮乏。从调查所列的各项公共产品的反馈结果来看，农民在面临生产和生活的公共需求问题时，通过公共产品供给来解决的比较少。以农业技术为例,我们设置了农业良种信息、购买方式、水产养殖技术、农作物、水产防病治病技术处理、农资农机购买使用方式以及禽畜防病防疫等问卷来反映农民需求满足的情况。调查显示，在农作物的病虫害处理上,有71%的农民依靠“自己的经验来解决”和“询问其他有经验的村民”用这些自发的经验式方法解决,依靠“县乡农技站和农技员帮助解决”的只有14.7%,通过其他途径依次为“农业方面的电视、广播、报刊”(6.8%)、“村委会和村干部”(3.9%)以及“农民的农业技术协会”(3.6%)。
乡镇债务危机不可轻视。以前乡镇财政是靠“三提五统”来维持正常运转，现在变成了转移支付，此外基本上没有什么资金来源，除了办公经费，基本就够支付乡镇干部的工资。办公人员的工资还勉强可以保证，其他的都是走专项资金，一点节余也没有，镇里无力组织各种活动。从调研中了解到，农村环境成了“被遗忘的角落”。一些农村环保基础设施基本是空白。10多年来，农村环保除各种示范试点和创建活动有少量投放外，对面上工作几乎无资金投入。村级组织对农民的号召力非常有限，很多地方出现农村公共环境无人管、管不了的现象。县乡政府部门普遍感到农村环境管理难度很大。
农业保险没有到位。农村经济和农业生产始终伴随着经营和自然双重风险，农业保险是农民减少损失、化解风险、保障安全的最主要的途径。但目前多数地区的农村金融服务基本上只有传统的存贷款业务，农民对保险、咨询、外汇等新兴的金融服务知之甚少。调查显示，有65%的农户不知道有农业保险，21%的农户尽管知道农业保险，但不想买。其原因，或者认为农业保险价格太高，或者觉得赔偿太低，或者认为理赔难，或者觉着保障范围窄，还有少部分农户对保险公司不信任。因此，当前农业生产的现状基本上还是靠天吃饭，频繁发生的自然、人为灾害使得农业生产的风险较大。
农村医疗卫生供给的匮乏。公立医疗机构运行机制出现了市场化的倾向，公益性质淡化。政府举办医疗机构的基本目的是为人民群众提供安全、可靠、收费低廉的基本医疗服务。有些医疗机构盲目追求高收入，甚至为了追求收入而损害群众利益。调查表明,无钱看病已经成为困扰农民生存和发展的一个大问题,医疗风险完全由农民个体和家庭承担,无法享受作为公共产品的医疗是农村进一步发展的巨大隐患。调查表明,有70.3%的被调查者认同最大的困难是没有钱看病这样一种说法,这显示出农民对于自己未来的医疗安全问题缺乏基本信心,也是对医疗公共产品需求无法满足的直接反映。调查中，有48.2%的农户选择“有病时能熬便熬一下，实在不行再说”的方式，自己去药房直接买药治疗的占到33.4%，而去医院看医生的只占16.2，这说明农村医疗卫生存在问题的严重性，致使小病拖成大病，得大病后由于经济等方面的原因而治疗不彻底，导致因病贫困和因病返贫的后果。
完善农村公共产品有效供给的途径
农村公共产品的供给应结合本地的实际，增强有利于提高农村自我发展能力的基础设施建设，注重培养农民的自我发展能力，充分调动农民的积极性，在新农村建设中让农民自己当家作主，在制度安排上需要系统设计农村公共财政政策，整合和优化农村公共财政资源配置。
建立农村公共服务体系建设的财政支撑体系。从当前我省已全面进入以工促农、以城带乡的发展阶段这个实际出发，切实增大公共财政对农村公共服务设施和服务体系建设的投入，增加农村公共财政支出在整个财政资金中所占的比重；按照我省“十一五”规划中，“一个倾斜”、“一个主要”、“两个高于”的要求，不断增强各级财政对“三农”的投入。充分发挥财政资金的导向作用，通过财政杠杆引导更多的社会资金投资农村公共服务体系建设；切实明确财政支农的工作重点，加大对农业科技、“千村示范万村整治”工程、农业基础设施建设、农村劳动力转移培训、农村社会保障制度建设、农村社会事业发展等方面的投入。如加大农村卫生服务的财政支持，完善新型农村合作医疗制度，完善筹资机制，提高农民的受益程度，对财政资金用于农村三级卫生服务网络建设的投向应做出调整，以乡村两级为主等等，扩大公共财政覆盖农村的范围，完善公共财政支出体系，对不同类型的农村公共品构建不同的决策体系及财政支出体系，尽可能减少资金流经的中间环节。同时，制定促进农村公共产品供给的相关配套政策和法规，加大对农村公共产品提供的政策支持。鉴于我省“三农”问题的现状，建议财政对农村基础设施的投资做出必要的调整。一是地方财政预算内投资需要将农村基础设施建设作为一个投资重点，一方面改善农村生活居住和生产条件，另一方面创造大量的就业机会，直接增加农民收入。二是调整今后长期建设国债的使用方向，增加农村公共建设投资力度，重点解决农村水、电、路公共设施问题。三是借鉴“六小工程”（即节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等）项目建设的经验，改变中小型农业和农村基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范围。
完善以政府供给为主、民间资本广泛参与的多元供给机制。由于农村社会的弱质性，农村公共产品应以政府供给为主。但同时，农村公共产品供给也可以采取灵活多样的方式，在不增加农民负担的前提下，充分发挥民间资本的作用，引入市场机制，补充政府供给的不足。政府可以利用各种政策安排刺激民间资本参与公共产品生产，实行政府、市场和社会组织的多方面提供。形成政府、市场、社会相结合的多元复合安排，着力提高农村公共服务的效率。尤其是提高各类金融机构组织社会闲散资金的能力，要引导它们把资金投放到农村公共服务体系建设上来。积极鼓励其他社会组织和农村合作经济组织为农民提供公共服务，着力形成政府与社会团体相互竞争与合作的公共服务提供机制。充分发挥村级自治组织在为农民提供公共服务方面的作用，进一步健全和完善农村“一事一议”制度。大力发展“公司＋农户”的服务形式，以培育农村合作经济组织、各种专业合作组织等方式来增强农村公共服务的供给能力。改变公共服务体系的设置方式，积极推进设置跨区域的服务组织，探求公共物品协调使用机制的建设。
尊重广大农民的需求意愿，保证农村公共产品供给的有效性。由于我省苏南苏中苏北经济发展的不平衡，不同地区的公共产品供给和需求千差万别，采取同一标准提供公共产品，忽视不同经济发展阶段广大农民对公共产品需求的差异性，必然难以达到理想的效果。因此，必须建立一种能够准确反映农民需求的表达机制，在尊重多数农民意愿的基础上，鼓励农民参与到农村公共产品的决策制定与执行过程中来，形成政府与农民共同决策的模式，保证农村公共产品的有效供给。引导农民广泛参与，尊重农民的意愿和首创精神。因此，政府有必要适时调整公共政策取向，通过制度创新与公共政策调整培育农民和农村的自我发展能力。公共产品制度建设应和农村基层民主制度建设统一起来,以民主制度的发展推进农民参与的深化和制度化,改变政府官员的行政责任方向。在“予”而非“取”的国家与农民之间的资源格局建立之后,乡村民主制度建设的主要内容就在于围绕农村公共产品的提供形成不同范围和层级的农民参与制度和机制。
要进一步推进政府改革，加快实现政府职能的转变，树立正确的政绩观，增强责任意识，改善政府绩效考核模式，促进公共产品的有效供给。现代政府当以追求公共利益，奉行服务理念，发挥公民社会的作用，凸显公民权利、公民意识和公民价值，强调在民主对话沟通协商基础上的政府与社区、民众的合作信任和互动共治。搞好各政府部门职能作用的协调与配合，形成强大推动力，积极促进农村公共产品的供给与发展。因此，在以政府为主导的农村公共品供给机制中，对政府官员的政绩考查应以农民的满意度和农村社会的良性变化为依据，采取自下而上与自上而下相结合的方法。要切实把解决好“三农”及“新农村建设”问题作为工作的重中之重，结合当前社会主义新农村建设的要求，整合和优化对农村公共产品的配置与供给。 |
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