一、直补政策实施促进了粮食生产的稳定和农民增收
粮食是特殊产品，具有保障经济发展和社会稳定等社会公共品特征。江苏省苏州市为稳定粮食生产、保障粮食安全，在落实严格的耕地保护制度和加快建立粮食生产保护区制度的同时，从2004年开始对水稻种植农民给予政策补贴。到2007年，全市累计发放粮食补贴3.07亿元，其中，水稻直补1.27亿元，农资综合补贴1.17亿元。粮食直补政策的实施，对促进农业生产，稳定粮食产量，增加农民收入等方面发挥了较好的作用，取得了一定的成效。主要体现在以下方面：
粮食直补最直接有效地保护了农民利益，增加了农民收入。直补前，国家通过按保护价收购农民手中余粮的形式对种粮农民实行间接补贴，但是，由于收购价格、收储费用、经营管理等多种原因，农民没有完全享受到国家对粮食的补贴。特别对于经济较为发达的苏州地区来说，人多地少，大部分只种“口粮田”的农民根本得不到政府的优惠。直补后，通过财政部门直接把补贴现金100%发到种粮农民手中，不经过中间任何环节，最直接有效地保护了农民利益，增加农民收入。
粮食直补进一步提高了农民种粮积极性。苏州市农户粮食生产规模较小，粮食生产难以获得社会平均利润，特别是在粮食生产基本处于投入产出为负的状况，粮食经济到了不可持续、农业到了不可维持的境地。所以，在市场经济条件下，农民种粮积极性不高，粮食生产出现了过度萎缩。实行对种粮农民直接补贴，再加上种田不纳税，农民每年每亩粮田直接增加了收益上百元。由于农民看到了政府对粮食的重视，看到了种粮也有利可图，多种地还能多得政府补贴，一定程度上调动了农民种粮积极性，开始扭转粮食生产过度萎缩的趋势，提升了粮食安全程度。
粮食直补转变了政府对农业的支持方式。对农民直接补贴是农村财税制度改革的一种有效方式，体现了以城带乡、以工促农的政策取向，标志着公共财政按照促进区域经济和社会又好又快发展的目标有效地发挥职能，对于建设民生财政，提升农业现代化发展水平，进一步夯实苏南工业化、城市化发展的经济和社会基础，有着现实和深远意义。
二、粮食直补没有改变苏南粮食生产萎缩的状况
这几年来，苏州市对种水稻的农民按实际面积每亩补贴20元，2006年又增加了农资综合补贴，分别按水稻和小麦实际种植面积每亩补15元和10元，2007年又在继续稳定水稻直补政策的基础上，提高了农资综合补贴标准。但是尽管几年来粮食直接补贴累计发放2亿多元，然而粮食生产萎缩的趋势并未根本扭转，水稻种植面积仍在下滑，补贴政策效应没有较好地显示。应该指出，苏州地区出现的这个问题，其原因不在补贴政策本身，问题出在具体实施办法脱离了苏南农村实际。
粮食生产经营规模过于狭小，粮食补贴增加农民收入效果差，难以刺激粮食生产。苏南地区人多地少，人均占有耕地不足一亩，人均占有的粮田更少。苏州市目前户均水稻种植面积仅为2.5亩，其中不少农户水稻面积在一亩上下，还有少数农户只有几分粮田。粮食经营规模如此狭小，水稻直补标准又很低，并实行普惠制，挨家挨户“洒柳水”，农民补贴所得大多在百元左右，少的只有几元钱甚至不到一元钱。粮食补贴在农民纯收入中所占比重很小，2004年只占其人均纯收入7503元的2‰，2007年占其人均纯收入9316元的0.36‰，补贴对农民增收贡献相当有限，其政策效应和补贴资金的使用效用相当之差。
普惠制补贴方式，影响粮食规模经营发展。苏南粮食规模经营起始于上世纪八十年代初期，乡镇企业迅速崛起阶段。当时针对农民“工业三班倒，农业早中晚”、农业和粮食生产兼业化、副业化趋势和粮田抛荒、半抛荒等问题，开始进行粮食规模经营试点和探索。八十年代中后期，苏南全面实行“两田制”，人分口粮田，劳分责任田，并鼓励引导责任田相对集中、实行规模经营，粮食规模经营得到长足发展，到1997年，苏州粮食规模经营面积达到83万亩，占粮食种植面积25%。从当时实践看，粮食规模经营的发展，确实稳定了粮食生产，提高了劳动生产率、土地产出率和科学种田水平。然而随着苏南工业化、城市化迅猛发展和农业结构调整步伐加快，种粮比较效益日益下降，苏南出现了由农业用地向非农业用地大量转移，由粮食生产用地向多种经营用地大量转移，挤压了粮食规模经营。到2007年，苏州粮食规模经营面积减少到18.5万亩，减少77.7%；占粮食面积的比重由1997年的25%下降到11.5%。实行种粮不纳税、给补贴政策后，更滋生了农民惜地心理，一些地方出现了已转让的承包地被农户要回，土地转让费用较大幅度提高等现象，土地流转成本提高、难度加大，粮食规模经营呈现进一步萎缩趋势。
三、以粮食安全和发展现代农业为目标，完善苏南地区粮食直补制度
苏南粮食生产问题关键在经营规模。从目前情况看，一亩粮田收益在500元以上（含人工费用），倘若一个农户经营100亩粮田，年收入可以超过5万元，况且，粮食生产季节性强，农户在农闲期间从事副业，还可以有所收益。应该讲，粮食生产只要形成规模，是可以成为致富农民产业的。现在苏南农业基础设施是相当现代化的，特别是机耕、机插、抛秧、机割等省工省力的耕作技术广泛推广使用，一个农户经营100多亩甚至更大一点规模是完全可能的。为此，完善粮食直补政策，必须坚持发展现代农业方向，以实现苏南地区城乡人民口粮基本自给为目标，正确处理农村工业化、城市化与粮食生产关系，将粮食生产摆上重要位置和作为公共财政支持的重点之一。通过改革现行粮食直补办法，加大补贴力度和整合补贴资源，推动粮食规模经营健康发展，使粮食生产逐步成为致富农民有活力的产业。
补贴要继续向水稻倾斜。苏南粮食生产，实际是水稻生产。一是因为苏州地处温带，四季分明，气候适宜，雨水充沛，土地平整，十分适合水稻生长。二是因为稻米是苏州城乡人口的基本口粮。苏州市委提出确保水稻面积100万亩、产量11亿斤，实现城乡人民口粮基本自给目标。水稻生产不仅市场潜力大，产销相对稳定，而且具有稳定社会作用，有很好的社会效益。三是水稻生产具有良好的生态效益。水稻生产除了提供粮食满足消费之外，稻田还是人工湿地，据有关专家研究，“稻田+稻田水层”有利于水土保持、涵养水源，减少地面沉降，还可以调节气候，减少城市“热岛效应”，具有重要的生态功能，从水稻生产保障粮食安全作用及其生产优势、生态功能讲，水稻必须继续成为粮食补贴的重要品种。
对粮食规模经营单位和农户实行特惠制补贴。保证苏南地区粮食安全，办法有两种，一是资金换粮食。政府出钱，到外省或外市建粮食生产基地或到市场购买，保证粮食必要储备。二是发展粮食规模经营。以粮食规模经营单位为主体，建立商品粮基地。以适度的经营规模降低水稻生产机会成本，提高土地产出率、土地收益率、水稻生产的比较效益以及补贴政策效应。在农业市场化的取向下，苏南依靠自身实现粮食的供求平衡是不现实的，但城乡人民的口粮完全靠市场，风险太大。可行的办法是口粮基本自给，工业和饲料等用粮市场调节。口粮基本自给，一是靠千家万户种好自己的口粮田；二是支持种田大户、农场，采取多种形式实行粮食规模经营，建设商品粮基地。
适应粮食规模经营发展和商品粮基地建设的需要，应当改革现行的粮食补贴办法。为保持政策的稳定性和连续性，粮食补贴办法可改为普惠制和特惠制两种：即农资综合补贴继续实行普惠制，按核定面积补贴。水稻直补实行特惠制，水稻直补资金总量不变，只补经营面积100亩以上的规模经营单位。现在每亩水稻补贴20元，对农民增收影响甚微，对提高粮食生产比较效益的影响甚微，西方国家为保护粮食安全，对粮食生产都实行了补贴，相比之下，我国的补贴相距甚远。实行特惠制，如果经过努力水稻规模经营发展到60万亩，在直补资金总量不变的情况下，每亩补贴标准可以提高到50元，若加上综合直补，可达到80元。这种情况下，粮食直补政策效应和资金使用效能比之现在将会有很大的提高。对粮食规模经营实行特惠制，可能会有人担心对经营者的面积难核定，会引发矛盾和增加工作成本，其实不然。如果苏州粮食规模经营发展到60多万亩，经营单位也只有五、六千个，一个县（市、区）也只能一千个左右，面积核实的难度和工作量并不大。同过去县（市）年年都要核定十多万、甚至几十万农户水稻种植面积相比，工作量小得多，行政成本低得多。
整合惠农支农资源，支持和引导粮食规模经营健康发展。苏南地区发展粮食规模经营，既有必要，又有条件。但发展粮食规模经营只能采取经济手段进行诱导，决不能用行政手段推动。现在，支农惠农政策很多，除粮食直补贴政策外，还有水稻良种补贴、农机具补贴、农业保险等等，随着支农惠农力度的加大，将来补贴项目会不断增多，标准会不断提高。但是，应该指出，这些补贴缺乏一个系统地考虑，过于分散、缺少重心，同样存在政策效应和资金使用效能差的问题。为此，要以发展现代农业为方向，发展粮食规模经营为重点，整合惠农支农政策资源，将良种补贴、农机具补贴和农业保险政策，向规模经营倾斜，补贴资金适当集中，补贴标准适当提高，使种粮大户、农场不仅通过扩大规模取得规模效益，还可以从多项支农惠农政策中取得较多的实惠。粮食生产因此也就能成为有活力的产业，粮食生产也因此能得以稳定发展。□
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