近年来，江苏全面推进农产品质量建设，对农业生产资料监管不断加强，农业行政执法力度不断加大，农业行政主管部门的权威性和公信力也不断增强，越来越多地承担了农资案件民事纠纷的调解工作，社会效果十分明显。建立和完善农业行政调解机制，有利于更好地树立农业行政主管部门执法为民的良好形象，有利于农民群众选择高效低耗的救济途径维护自身的合法权益，对于构建和谐社会、建设新农村必将起到积极的作用———
行政调解江苏探新路
农资违法案件不但破坏了正常的市场经济秩序和社会管理秩序，而且给农业生产带来损失，损害了农民群众的利益，影响农业增效、农民增收，甚至影响到农村的社会稳定。农资监管是农业行政执法的主体内容。实践表明，江苏各地农业行政主管部门在处理农资违法案件的过程中，不仅履行了对违法者予以惩处的法定职责，而且大量承担了违法者与农民群众之间损害赔偿的调解工作，为促进双方当事人达成和解，消除社会矛盾发挥了积极作用。进一步开展好农业行政调解工作，是农业行政主管部门不可推卸的任务和责任。
农业行政调解的基本特征
从江苏各地的实践来看，农业行政调解有以下几个基本特征：
以农业行政主管部门为中立的主持人。农业行政主管部门主持调解有两个自然优势：一是全面掌握纠纷的来龙去脉，二是拥有无可替代的技术能力。因此，农业行政主管部门可以更好地沟通双方，以理服人。
以侵权认定或损害责任鉴定为基础。农业主管部门首先查明事实，分清是非，明确界定一方当事人的行为与另一方当事人损失之间有因果关系，才能进行调解，让行为人承担相应的民事责任，否则就没有调解的基础。
以当事人形成调解合意为前提。农业行政调解只有当事人都明确自愿才能启动，民事权利是私权，当事人可以自由处分，调解协议的内容也取决于双方当事人能否达成一致。
以当事人自觉行动来履行。农业行政调解协议不具有强制执行力，调解的结果要靠双方当事人自觉自愿的遵守执行，对当事人没有法律约束力，当事人不执行调解协议的，不能强制执行。
高效、便捷、低成本等特点，使农业行政调解成为解决农资纠纷的重要途径，成为维护农民利益，促进农村稳定的重要措施。当事双方愿意在农业行政主管部门主持下友好协商、互相让步、达成合解，可以有效地减少对抗，防止矛盾激化。
江苏农业行政调解的初步实践
我省各级农业行政主管部门十分重视农业行政调解工作，积极开展了初步的探索与实践。据不完全统计，全省每年办理农业行政调解案件100起左右，为农民完成损害赔偿金额在300万元左右。农业行政主管部门勤政为民的做法深得农民群众的好评和各级政府的肯定。我省开展农业行政调解工作的主要做法是“两个注重”。
（一）注重完善鉴定制度，保证行政调解的科学性与公正性
开展农业生产事故技术鉴定，科学合理地界定责任，是开展农业行政调解工作的基础。2003年1月，江苏省农林厅制定发布了《江苏省农业生产事故技术鉴定实施办法》，对事故的申请、受理、专家推荐、鉴定的实施、鉴定报告的审查等环节建立一套完整的工作制度，实现事故鉴定有序进行并保证鉴定结果的科学性和公正性。一是按照“属地管理、分级负责”的原则，明确管辖分工；二是健全组织机构，保证工作运转。各级农业行政主管部门按照要求，成立了相应的农业生产事故技术鉴定管理办公室，承担生产事故技术鉴定受理和组织鉴定工作；三是建立完善的专家库，为鉴定提供技术支撑。专家库吸纳了气象、植物生理、作物育种、作物栽培、土壤肥料、农药植保等方面具有高级专业技术职称和实际工作经验的专家；四是严格规范鉴定程序，明确操作步骤。确保鉴定意见的科学性、严肃性、权威性。
（二）注重实现和谐之效，努力做到案结事了、定纷止争
农业生产事故发生的原因是多种多样，大体上有以下四种类型：一是农民购买使用了假劣农资产品；二是农民使用农资产品方法不对或者栽培措施不当；三是农民听信农资生产经营者的误导宣传而盲目使用造成地域上的不适应；四是土壤、气候等其他因素影响了农业生产。农民是弱势群体，受到损失后自然会向农业行政主管部门举报有关情况并求助解决。我省各级农业行政主管部门在处理此类事件和开展行政调解过程中，坚持“三个优先”：
坚持农民利益优先。群众利益无小事。对于农民的举报，农业行政主管部门及时组织执法人员和专业技术人员到达现场，通过勘验现场、调查相关人员收取证据，专业技术人员对事故发生的现象及原因进行初步分析，需要鉴定的，组织鉴定。在整个工作过程中，各级农业行政主管部门都本着认真负责的态度给农民一个清楚明白的交待，对于农资引发的责任事故，一方面做好疏导工作，稳定农民群众情绪，防止矛盾激化，另一方面向违法者阐明利害关系，保持一定的执法压力，促使违法者积极主动向农民赔偿，农业行政主管部门居间协调赔偿金额，达成合解协议。对于非农资质量引发的事故，及时向农民讲明科学道理，做好农民的思想工作。
坚持民事赔偿优先。我省农业行政主管部门在处理违法行为造成农民损失的案件时，不是简单地对违法者予以处罚，而是遵循民事赔偿优先的原则，把违法者是否履行赔偿义务作为处罚的重要情节来考虑，对于及时足额赔付农民损失的，根据《行政处罚法》的有关规定，予以减轻处罚。这样的解决方式，在实践中收到了良好的效果。
坚持农村稳定优先。保证农村社会稳定是开展农业行政调解工作的根本目标。在一些农业生产事故失去鉴定条件或者受技术能力所限不能辨明责任的情况下，农业行政主管部门出于稳定的考虑，尽可能说服农资生产经营者给予农民适当的补偿。如某地农民反映水稻在抽穗期使用了“双杀灵”农药后，出现大面积不抽穗或抽穗后结实率低的现象。当地农业局两次组织专家开展田间鉴定，均未能得出准确结论，只是判断可能与该农药有关。而对该农药进行定性检测分析也未发现存在导致药害的其他农药成份。考虑到当时水稻收获在即，受害农民情绪激动，反应越来越强烈，当地农业局与农药生产、经营者进行多次协商，说服农药生产者对损失较重的部分农民给予10万元的经济补偿，使此事件得以平息。
完善机制需要多路推进
当前，农业行政调解处于起步和探索阶段，虽然取得了一定的成效，但与政府的要求和农民的愿望相比仍有较大的差距，主要问题是立法滞后，规范不足。在构建和谐社会和推进社会主义新农村建设的过程中，农业行政主管部门在行政调解方面有更大的责任，也应该有更多的作为，尤其要加快完善农业行政调解机制步伐。
明确行政调解工作为法定职能。在现有的法律框架下，农业主管部门开展行政调解工作的法律依据并不充分。明确赋予农业主管部门行政调解职能的仅有《植物新品种保护条例》，规定省级农业行政主管部门对侵权损害赔偿可以进行调解。而社会影响最大、农民诉求最强烈、农业主管部门实际承担最多的农资产品引发的农业生产损害赔偿方面，并没有明确赋予农业主管部门行政调解的职能。因此，应当通过修改《农业法》，增列农业行政主管部门行政调解的法定职权，或者实行单行立法明确职能，构建和完善农业行政调解机制。
明确农业行政调解的法律效力。农业行政调解所制作的调解书没有法律约束力，不能申请法院强制执行。一方当事人不履行调解协议，农业行政调解工作就前功尽弃。导致群众对农业行政调解的不信任，影响农业行政主管部门的权威性；农业行政主管部门耗费大量人力物力没有结果，容易挫伤农业主管部门开展行政调解的积极性；迫使当事人只能通过提起民事诉讼或者采取其他更加激烈对抗的方式解决纠纷。因此，应当赋予农业行政调解与仲裁调解相同的法律约束力，规定“一方不履行调解协议，另一方可以申请法院强制执行。法院对行政调解协议审查后，可以判令执行”。
制定完整的农业行政调解规范。通过制定农业行政调解程序规范以下事项：一是明确调解范围，界定哪些事项可以开展农业行政调解；二是明确调解适用的原则，包括当事人自愿原则、查明事实、分清是非原则、合法原则等；三是规定调解的操作步骤和工作要求；四是规定调解时限；五是规定调解协议的制作要求。
全面建立农业生产事故鉴定制度。农业生产事故鉴定是农业主管部门明辨是非的基本手段，是开展农业行政调解的重要基础。农业生产是动植物自然生长、成熟的周期过程，影响因素较多，既有可控因素，也有不可控因素。发生农业生产事故后，需要科学地分析界定原因及责任。目前，农业生产事故鉴定制度很不完善，只有农业部发布的《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》。这种针对单一农资品种纠纷建立鉴定制度的立法方式有很大的局限性，也不科学。因此，应当制定一个完整的《农业生产事故鉴定处理办法》，规范鉴定机构、鉴定收费、鉴定程序、鉴定结论，并明确鉴定结论的法律效力。
改善农业行政调解的工作条件。农业行政调解属于政府提供的公共服务范畴，如果把农业行政调解作为农业主管部门的法定职责，那么必须同时给予农业主管部门法定的工作条件，保障相应的工作经费，建立相应的激励机制。□ |
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