当前，与发达国家相比，我国的农业发展缓慢、农村经济水平低下、农民收入不高，究其原因，其所获权利与承担义务的不平等，使其不能获得正当利益的分配是很重要的一个因素。因此，基于权利义务的对等性要求，以及社会正义的价值理念，需要对农业、农民、农村进行相应的制度支持，将农业补贴等支农措施以法律形式予以确定并为其提供保护，以此来实现农业、农村经济的可持续性发展，农民收入的可持续性增长。
一、农业的特性解读：农业的先义务性，权利与义务的非对等性
权利和义务要求具有对等性，在数量上需要达到等值，这对任何一个社会个体都适用。但在现实中，还是存在某个体的权利与义务不对等的现象。台湾学者黄俊杰在其著作《税捐基本权》中提到：“宪法第19条之税捐基本权，具有先义务性之性格。”即纳税人是先履行了义务再享受了权利。
同样，农业也具有此种性质，几千年的历史表明我国农业一直是在先行履行义务，却并未享有应有的权利，即权利与义务存在一种非对等性———这不仅没有保障农业既有的生存利益，更是阻止了农业的发展以及农民发展利益的获得，即农业具有典型的先义务性，主要表现在以下几个方面：
1、农业承载着提供人类衣食之源的义务。农业能够生产食物，满足人们的基本需求，确保一定的粮食自给水平，这对国家实现粮食安全意义重大。我国农业用占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口，且13亿人口的吃饭问题，决不能依赖于国际市场，通过进口予以解决，而只能依靠自己国家农业的发展给予保障。因此，我国农业承担的责任和义务更为重大。
2、农业承载着保证农产品质量安全的义务。农产品是衣食之源，这关系到每个自然个体既有生存权是否得以实现，还关系到其健康权是否得以保障。所以，农业在生产过程中，负有保证农产品质量安全的义务。这就要求农民在种植粮食时，需要注意农药、化肥等的使用和用量是否符合标准，以免危害人体健康，甚至产生危害自然平衡的后果。
3、农业承载着保护农业生态环境的义务。农业在生产过程中，必须注重维护自然环境生态平衡，保护生物多样性，改善环境质量，即负有保护农业生态环境的义务。这就要求通过农业生产过程清洁化、无害化，使土地、物种等资源得到永续利用，加快构建结构合理、充满活力、环境友好型的新农业。并且，要通过加快农业增长方式的转变，把提高资源的利用质量和效率与保护环境有机统一起来。
4、农业承载着农村社会保障的义务。我国农业对农民和社会来讲，还具有社会保障义务。我国农业在社会保障方面具有一定的特殊性，综观许多国家特别是发达国家，都有一整套完整的社会保障体系，然而我国直到现在，社会保障体系仍不健全，特别是在农村，长期以来，一直由农业承担着此项重任，农民的生老病死都靠着那一小片土地，因此，农业在社会保障特别是农村的社会保障方面发挥着巨大作用，承载了沉重的义务。
5、农业承载着传承农村传统文化的义务。我国农业在历史轨迹上，不仅仅是养活了中华民族，更是承担了传承农村传统文化的重要义务。除此以外，农业还承担着其他方面的义务，在农业为社会贡献了如此多义务之后，却并未获得更多应有的权利和利益。
二、农业补贴的本质厘定：弥补先义务性，寻求权利与义务的总量等值
权利是法律所承认和保护的利益，而利益则是负担或不利，二者对立统一。从整体数量上看，权利与义务具有等值关系。而如何才能实现这种对等性，达到权利与义务的总量等值呢？这就需要通过制度的设计，因为法律就是一架利益的均衡器，每个个体所享有的权利、履行的义务都是由社会制度所决定的！而每种制度都是根据一种价值标准来进行具体设计的，这个价值标准就是正义。所谓正义，就是对社会主体间的权利义务配置比例是公平的，利益的分配是正当的。在《正义论》中，罗尔斯提出，“正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务、决定由社会合作产生的利益之划分的方式。”
制度设计对一个社会的发展意义重大，并且，这种制度设计必须保证是合理的，符合社会发展趋势的。上文中，详细阐述了农业的先义务性，其所承担的义务远远大于其所有的权利，所以必须通过制度的设计来赋予其应有的权利，达到权利与义务的对等，寻求权利与义务在数量上的等值，实现利益的正当分配。农业支持措施就具有此项功能，农业补贴则是其中一项重要措施。
因此，我们需要通过法律的形式将农业补贴措施确立下来，即建立农业补贴法律制度，来保障农业、农民所应获得的正当权利，保证农业拥有与其他产业一样平等的生存权与发展权，实现农业的发展，农村经济的迅速发展，以及农民收入的增加，在参与社会存量利益与增量利益的分配中，获得正当的利益。而这整个过程实际也正是其农业补贴的本质内涵，即通过社会制度的制定，保证赋予农业、农民应有权利，并保障这种正当的权利得以实现，以此来弥补农业的这种先义务性，寻求权利与义务的总量等值。
三、农业补贴具体制度的构建：建立权利实现的保障机制，实现权利与义务的对等
德国法学家耶林认为，权利的基础在于利益，法律所承认和保障的利益就是权利；而义务则是实现权利主体利益的手段。但并非所有的利益都是权利，只有为法律所承认和保障的利益才是权利。从那些发达国家保护农业的成功例子来看，一个国家农业法律制度的完善是其农业发展的重要保障。
（一）制度本身的完善———加快农业补贴立法进程，建立权利实现的制度保障
在了解WTO农业协定的前提下，加快我国农业补贴的立法进程，为农民、农业权利的实现提供制度保障。首先，要加强对世界贸易组织补贴规则的研究。在了解WTO规则、遵循规则的之余，我国更要从作为规则的制订者中为本国农业争取利益最大化。现阶段主要是要高度重视WTO新一轮谈判多哈回合中有关农产品补贴政策的发展趋势，积极参与世界贸易组织新一轮农业谈判，探索建立能够约束发达国家农业补贴的新规则和新机制，坚决要求发达国家削减农业补贴，形成公平竞争的国际农产品贸易环境。其次，要加快国内农业补贴的立法进程。农业补贴要制度化，必须进行相关方面的立法，从而保障农业补贴政策的稳定性、权威性、系统性和科学性。我国现行有关农业补贴的法规大多只是以政策或部门规章的形式出现，缺乏一部有关农业补贴的基本性法律制度，也没有有效的运行机制。因此，我们要把农业补贴宏观调控的目标和方向用一部基本法的形式明确出来，这就需要我们一部专门的农业补贴法律———《农业补贴法》，作为农业补贴领域的基本法，明确农业补贴的范围、补贴的资金来源、补贴的方式、补贴的程序等，以提高我国农产品的国际竞争力，实现农业和农村经济的可持续发展。此外，还应注重制定与农业补贴制度配套的相关法律制度，如农业保险法、农业投资法等，建立农民、农业权利实现的制度保障，以保障农民的生产积极性，以及农民可得利益的稳定性与持续性。
（二）制度内容的优化———调整农业补贴结构，保证正当权利的实现
当前我国农业补贴制度结构混乱，不能很好地保证正当权利的实现，因此，应当根据我国的入世承诺，调整我国农业补贴结构，提高农业补贴效率。我国农业补贴的结构不合理，首先表现在“绿”、“黄”、“蓝”箱之间的结构不合理，从我国现行的农业补贴看，“黄箱”支持多，“绿箱”支持和“蓝箱”支持少。其次，内部之间的结构也不合理。虽然，目前我国已经将补贴转向农业生产环节，但由于转移支持的力度不够，对农民直接收入补贴、农业教育、农业技术推广、农业基础建设等方面的补贴仍然不足。
因此，在加快农业补贴立法，实现工业反哺农业的同时，必须调整农业补贴的结构。第一，按照我国的入世承诺，调整各“箱”之间的结构。一要逐步填补“绿箱”补贴空白，我国对于属于“绿箱政策”的补贴只使用了六类，而对剩余的六类没有规定，所以在农业补贴制度中，应对农业补贴进行全面规定。二要用足并用好“黄箱”补贴政策，从数量上来看，根据《农业协定》，对于“黄箱支持”措施，要求成员国用综合支持量(AMS)来衡量，并必须符合谈判中所达成的“微量允许标准”(中国争取到的“微量允许标准”为该产品总值的8.5%)。我国当前的“黄箱”补贴远远低于我国入世承诺中AMS8.5%的上限，而且从效果上看，“黄箱”补贴比“绿箱”补贴更直接有效、更加有利于我国农业的高效发展和农民待遇的提高。因此，我国应当充分利用好“黄箱”补贴这一空间。三要增加“蓝箱”补贴政策，“蓝箱”补贴属于不需削减的“黄箱”政策，我国目前立法以及实践中并没对该项补贴政策予以使用，但由于该项补贴政策的应用将有利于农业再生产能力的提升和符合可持续性发展的要求，并且随着目前我国财政收入的不断增加，以及进口农产品的冲击，我国应当尽早启用“蓝箱”补贴政策。第二，根据入世的具体要求，调整各“箱”内部的结构。在农业结构补贴调整中，政府应将重点补贴农业生产要素和改善农业生产环境，我国今后加大“绿箱”支持力度的主要方向是：农业补贴要向初级生产要素倾斜，主要向农村基础教育倾斜，向农民提供物美价廉的基础教育是对“三农”最大、最有价值的补贴；农业补贴要向农业高新技术推广倾斜，为了增强农产品国际竞争力，政府对具有动态规模经济和技术外溢的农业科技产业实行财政补贴，使其出口产品成本下降并最终成长起来。我国今后“黄箱”支持力度的主要方向是：建立完善的休耕补贴制度。众所周知，美国、欧盟等地区都建立了完善的休耕制度，以保证土地的利用效率，因此，我国在用好并用足“黄箱”的同时，必须注重土地的休养生息。这样才能使法律赋予农业、农民合理正当的权利，达到权利义务的对等，实现农业和农民的正当利益。
（三）制度主体的建设———推进农民的组织化建设，提高权利主体的组织化程度
在农业补贴的过程中，农民的权益之所以在某些方面得不到保护，农民利益之所以存在缺失和被侵害的现象，其中主要原因之一就是农民利益代表主体缺失。没有能代表自己利益的农业利益集团，单个分散的农民在其他市场主体面前无力维护自己的权益，在利益冲突中往往陷于不利的境地。
1979年联合国通过的《农民宪章》提出：“鼓励农民组织起来，以便通过其亲身的参与，开展自救活动”。建立并完善农民在农业补贴中的利益代表机制，就是要通过制度安排提高农民的组织化程度，建立能代表农民利益，反映农民意愿的合作经济组织或利益集团。众所周知，美国政府每年都向农业提供大量的补贴，重要原因之一就是，美国的农民合作组织通过农民手中的选票决定美国政府能够持续不断地向农业提供政策支持。面对国外农产品的强劲冲击，只有把农民培育成真正的市场经营主体，增强其自身抗击外来冲击的力量，有效地化解自然风险和市场风险的压力，才是根本之道。因此应通过制定相应的制度或出台相关政策，来大力培育和发展农民经纪人、组建各种各样的农民合作经济组织，有效地提高农民的组织化程度。大力培育和发展各类农民专业合作组织，不仅从财政资金上给以硬性的补贴，更重要的是从制度上的软性扶持，帮助农民成为有市场竞争力的经营主体，以此保证权利主体可以享受这部分正当权利，并获得正当利益的分配。□ |
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