农民用水者协会（简称WUA）是在政策规定范围内，政府积极引导、组织农民群众自愿投资投劳进行水利建设和工程管护而成立的具有法人资格，实行自主经营、独立核算、非盈利的民间社团组织。农民用水者协会是群众性的自己自律的、为农民服务的灌溉管理组织，是农民自己的组织。通过用水户自行参与管理用水，不但大大提高了农业生产的用水效率，减少了水资源的浪费，而且也减少了农户之间抢水、争水的矛盾纠纷，和谐了邻里关系，更为重要的是提高了农业生产效率，增加了农民的农业与非农收入，真正体现了农民用水者协会成立的宗旨与目标。
农户参与与管理用水在我国也是一种新兴的尝试，从1992年首次从国外引进，并于1995年在湖北省漳河灌区建立全国第一个农民用水协会至今，也只不过短短的十几年。1997年开始又在“利用世界银行贷款加强灌溉农业二期项目区”中，选择山东、河南、江苏、河北、安徽5省进行“经济自立灌排区”的试点。2006年，在“利用世界银行贷款加强灌溉农业三期项目区”计划中又加入了内蒙古、吉林、重庆、宁夏、云南5省和自治区。
农民用水者协会是针对我国水资源日益短期问题而提出的一种新型水资源管理的节水灌溉组织，是一种交易费用低、运行效率高、群众参与性高的制度安排与尝试，应该得到大力宣传与推广。
一、WUA在我国发展初步取得成效
经过十多年的实践与发展，我国已有30多个省(市自治区)不同程度地开展了用水户参与灌溉管理的改革，组建的农民用水者协会达2000多个，管理灌溉面积近1亿亩，并且取得了不俗的成效。
用水浪费的现象减少。通过农户自行参与管水、用水，真正体现了农户的主人翁地位，增强农民的水商品观念，实行多用多交，少用少交的原则，从过去大水漫灌的粗放式的灌溉方式，逐步过渡到国际上相对成熟的喷灌、微灌等节水灌溉方式，杜绝水资源的浪费。
水费的收取率大大提高。改变了村委会代收农户水费的传统，而是由协会直接与供水单位签订用水合同，按方取水，避免中间交易，减少管理费用，使水费的收取更透明、更公开，从而大大提高了农户水费的收取率。
农户的农业与非农收入都有所提高。用水者协会建立后，协会通过加强管理，合理配水，统一调度，配水到田，不仅减少了农户之间抢水、争水的矛盾纠纷，改善了邻里关系，而且提高了灌溉效率，缩短了灌水时间，恢复和改善了灌溉面积，促进了种植结构的调整，提高了农业生产效率，真正实现了节约用水与农民增收的“双赢”目标。
贫困及弱势群体的利益得到兼顾。基于我国农村地区男性及青壮年劳动力大量外出务工，留守家中看地的多为妇孺儿童的现实情况，各农民用水者协会成立后格外重视贫困人口及弱势群体（包括妇女、儿童、老人及限制劳动行为能力人）的用水需求，或提供特别服务，或给予一定的水费补贴，通过协会的运作与协会成员的互帮互助，使贫困家庭的收入有所提高。
二、WUA发展面临的难题
水权制度和水市场的缺失。水资源的所有权一般属于国家，带有很强的公共外部性特征，所以在计划经济时代，我国农村灌溉用水都是统一由国家到省到市（县）水行政部门调拨，这一时期的水权制度是一种公有水权制度，农业灌溉用水的水权制度仍以非正式水权制度约束为主。这一时期，水量供给相对充裕，各家各户的水使用量权还没有具有可操作性监测的制度安排，加之当时还没有征收水费和水资源费，人们用水几乎没任何约束，也根本不考虑水资源的利用效率问题，因此农民普遍缺乏节水意识。但因为水资源的稀缺性，使得水资源在人们的日常生活中变得越来越珍贵，农民用水者协会的成立，有利于把水资源视作商品纳入市场机制的运行中，增强农民节水意识，提高水资源的利用效率。但如果缺乏相应的水权制度，会使水商品的所有权缺失，农民灌水用水缺乏安全感，按时上缴水费的积极性不高，由此同样会影响对水利资产的投入以及在这一领域内与他人及其他代理人的合作，缺乏节水激励，导致水资源的不合理开发与利用，更会导致农户利益流失。
灌溉工程财产产权不清、责任不明。长期以来，水资源管理一直在计划经济模式下运行，决定了灌溉工程的产权所有制形式主要是国家所有制和集体所有制两种形式。正因为水库、河道及农田灌溉工程的公共物品特性，国家不仅要出资建设水利工程，而且还要拿钱用于水利工程的运行和更新改造，大大增加了国家的财政负担，同时也造成农民一贯的依附性和被动性，农民只管用水，工程坏了找国家要钱，水费改革也是国家的事，农民对此态度漠然。正是由于用水体制改革的严重滞后、水价的偏低，导致水管单位运行维护费用不足，无力对工程进行正常的维护，结果水利工程老化失修、效益逐步衰减、管理队伍不稳、水管单位难以为继。而像农民用水者协会这种群管组织还处于发展的初始阶段，可持续发展经营的能力不强，灌溉工程财产产权的不清，直接使当地政府、水行政主管部门、村委会、用水户相互推脱工程维护责任，导致渠系年久失修、工程有人用无人管、用水矛盾突出、灌溉工程处于恶性循环的状态。
政府、组织、农户的角色错位。一方面政府在推动用水户参与灌溉管理改革中扮演十分重要的角色，起着引导、组织、监督、服务等重要作用。而由于我国计划经济体制的弊病依然存在，政府会利用行政的力量干预协会的各项日常工作，把协会当作过去依附于行政机构的群众性管水组织，把协会作为政府牟取利益的代理工具，协会的主席、管理人员多是现任村干部及曾任村干部，更使协会与村委、当地水行政主管部门有着千丝万缕的联系，协会地位的独立性大打折扣，协会的性质和为农户福祉的宗旨也发生了微妙的变化，协会不再是农民自己的组织。另一方面我国建国后的农民参与,是计划经济体制下政府以行政命令方式统一组织指挥下的被动参与,从任务决策、施工到建成后的维护管理,几乎一切都由政府包办。像农民用水者协会这种非政府组织在形式上农民有自主权,实际上依附于政府,农民一般只是投入劳力,没有渠道或平台可以参与灌溉管理的决策、规划、建设与管理。
三、对策与建议
1、改善农户参与灌溉管理的制度环境。实践已经证明了农民用水者协会是符合我国建设社会主义新农村的发展要求和建设和谐社会的发展战略，充分体现了农民民主自治的权利要求，国家应进一步出台用水户参与灌溉管理的相关法律和政策规定，地方各级政府也应出台具体的协会建设与管理细则，进一步明确协会的地位，保障协会的正常有序运转，优化协会发展的法律环境。
2、深入实际，转变观念。各级地方政府组建WUA时不能纯粹以“推广WUA”作为目的,而应当充分理解WUA的实质是通过引导农民自主自觉参与到农业灌溉的管理中,实现“节水灌溉,减轻农民负担,增加农民收入”的目的。在WUA筹备初期首先应该通过实地调查,明确当地农业灌溉中切实存在的问题,再通过广泛深入的宣传,使得用水户真正接受WUA,并积极参与进来。
3、充分尊重农户自主参与管理WUA的权利。与用水户利益关系密切的重大事务决策、协会管理人员选举、灌排项目规划、水量调配、水价制订、水费收缴、工程建设和管理维护等事务,要充分听取农民用水户代表的意见，进一步加强农民参与管理协会的主人翁意识。
4、广泛宣传，反复动员，加强培训。组建前，对于广大的农民群众，要统一思想,统一认识，通过大力宣传使农户了解农民用水者协会，熟悉协会的组建和运行程序及规范制度，只有了解了WUA确实是对农户大有裨益的，农户才会积极参与，从而也促进协会的良性发展。组建后，要加强对农民用水户协会中骨干力量的培训,提高其业务技能和综合素质，同时也要继续加强对农户宣传教育工作，组织协会成员进行节水灌溉、流量测定、田间工程维修与管护以及农业种植结构调整等技术知识的培训，不断提高广大农民的素质。
5、进一步提高妇女参与管理WUA的能力和水平。改变传统男尊女卑的社会陋习，不断解放妇女同志，转变陈腐观念，使其平等参与各项社会团体组织，尤其加强对妇女的文化知识修养和节水灌排知识技能的培训，提高妇女的社会地位，尊重妇女的各项权利，促进其积极参与、自我决策意识的觉醒和组织管理协会能力的提高。
6、加快水行政单位的体制改革。协会与灌溉水管管单位应当是协作伙伴关系，农田灌溉商品水的买卖关系，指导、服务提供者与授受者的关系。因此，农民用水协会与供水单位（灌溉水利站）的地位应当是平等的，协会的日常运行不应受到水管单位的牵制。而水管单位内部也要加强组织领导,发挥业务主管部门的职能作用,加强监督检查,建立健全目标考核制度，进一步完善人事安排、供水价格形成机制、国有资产运营监管制度等，更好的为协会提供高质量的供水服务。
7、建立和完善WUA的产权制度。一方面建立和完善关于水权界定和水权交易的法规体系，建立相应的利益补偿机制，形成对农业节水的激励措施。另一方面严格按照“谁投资、谁拥有、谁受益”的原则进行水利基础设施的建设、运行和维护，对于“承包”、“租赁”、“股份合作制”和“拍卖”等形式，可以根据不同类型的工程，实行不同的管理体制。□
[作者单位/南京农业大学经济管理学院] |
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