上世纪80年代中期，江苏省个别地方为加强村级财务管理，对村级财务管理模式进行了积极探索，实行村账乡镇代理制度，取得了积极成效，但村账乡镇代理工作中也存在一些问题，需要加以完善和规范。
村账乡镇代理的概念及历程
村账乡镇代理是指在坚持村级资金的所有权、使用权和收益权不变的前提下，村集体经济组织与乡镇农经部门签订会计委托代理协议，由乡镇农经部门代理村级账务和村级集体资金的村级财务管理模式。我省村账乡镇代理制度从萌芽到全面推行，大体上经历了三个阶段。
萌芽探索阶段。从上世纪80代中期开始，淮安等地为适应农村财务管理工作需要，突破传统观念，对农村财务管理体制大胆进行改革，在财务管理工作基础薄弱、村级经济规模小的地方，试点推行“村有资金乡管”制度，并对村级会计核算科目也进行了调整，增设了“交乡代管款”一级科目，出现了村账乡镇代理制度的萌芽。
总结推广阶段。经过近10年的探索与实践，村账乡镇代理制度逐步完善，各地也积累了不少经验，得到了农业部和财政部的认可。1996年，农业部和财政部颁布的《村合作经济组织会计制度（试行）》和《村合作经济组织财务制度（试行）》规定：“财务管理薄弱的村合作经济组织，可以委托乡（镇）经营管理站代为记账、核算。”这在很大程度上推动了村账乡镇代理工作的发展。
全面推行阶段。2000年以来，我省实行了以“减人、减事、减支”为主要内容的农村税费改革，乡村行政区划也进行了较大规模的调整，村干部数量进一步精简。2001年，为适应税费改革要求，实行村级增收减支，省政府出台的《关于实行增收减支保证村级组织正常运行的意见》要求：“村级财务实行村账乡管，村级只设一名会计，不再设辅助会计、联队会计。”2002年，省委、省政府两办下发了《关于进一步落实农村税费改革政策确保农民负担稳定和村级组织正常运转的通知》要求：“普遍推行村账乡镇代管制度，村级资金实行村有、乡代管、村用。”各地及有关部门按照省委、省政府的要求，出台相关文件，有的地方还依托乡镇农经部门专门成立农村会计代理服务站、村级财务双代管服务中心、村级财务结算中心等机构，全面推动村账乡镇代理工作的开展。徐州市在新修订的《村集体经济组织财务管理条例》中，对村账乡代理工作以及会计职责作了详细规定。
现状与成效
目前，全省90%以上的乡村实行了村账乡镇代理制度，其中72%的乡镇、73%的村实行了村级账务与资金双代理，进一步提高了村级财务管理水平，巩固和发展了农村税费改革成果，取得了积极成效。
大大降低了村级支出。村账乡镇代理工作推行以来，村会计得到进一步精简，一般情况下，每村仅保留一名，全省村会计人数从2001年末的4万人下降到目前的2.7万人，减少近33%。据不完全统计，村干部报酬占村级管理费用支出的50%左右，在村会计进一步精简后，每年减少村级支出4亿多元，管理费用占村级支出的比重也呈下降趋势。
提高了村级财务管理水平。不少地方专门下发文件，制定了村账乡镇代理工作的操作程序，包括收入、支出、报账、审核等十个方面内容，明确了乡镇代管服务中心的职责，配备专门人员，实行会计电算化，切实提高了村级财务管理水平。苏南某村支部书记反映，实行村账镇代理后，村干部行为受到一定约束，用钱必须根据预算算着花了，廉洁意识进一步增强。
提高了财务公开和民主理财质量。乡镇农经部门代理记账后，坚持先理财后入账，按月向村集体反馈财务信息，定期提供财务公开内容，公开质量显著提高。苏北某镇规定每月1~2日为集中理财日，各村民主理财小组集中理财并签字盖章，对手续不完备或违规的支出一律不入账，变事后监督为事前监督。苏南某村支部书记说：“实行村账镇代理后，正常的费用开支没受影响，工作计划性更强了，群众对财务公开更加满意了，我们管理财务的压力明显减轻了，威信也提高了。”
维护了农村社会稳定。实行村账乡镇代理后，村级财务管理更加公开、更加透明，农民群众更加满意，基层干群关系更加和谐，社会更加稳定，涉及农村财务的农民来信来访明显减少。2002年苏北某市接待涉农财务信访128件，2006年只有8件，该市某乡镇实行村账镇代理以前每年农村财务信访量约占总量的5%，实行村账镇代理后，基本杜绝了村级财务信访。
存在的主要问题
对村账乡镇代理工作的认识存在片面性。少数地区乡村干部对村账乡镇代理工作的意义和作用认识不足，思想观念有待转变，主要有三种表现：一种是怕苦畏难型，认为村级财务管理工作繁杂，实行村账乡镇代理制度是自找麻烦，吃力不讨好；一种是无所谓型，经济欠发达地区乡村干部认为现在村里收入较少，没必要实行村账乡镇代理；还有一种是权力恐慌型，经济较发达地区乡村干部害怕村账乡镇代理后失权失利。
村账乡镇代理制度尚不完善。一是未按村设立结算账户。农村税费改革后，个别地方取消了村集体在金融机构的结算账户，同时财税体制改革要求乡镇事业单位实行零账户管理，乡镇农经部门代管的村级集体资金，只能存放在乡镇农经站设在财政所的账户上，很容易混淆集体资金性质和权属。二是村集体账务核算工作量没有减少。经济条件发达的村，收支业务非常频繁，乡镇农经部门代理记账工作不能满足其管理需要，村里仍然要记备查账，工作量没有减轻。三是乡镇农经队伍素质有待提高。有的地方在乡镇机构改革中，代理会计人员变动频繁，工作的连续性受到较大影响，还有的地方因经费紧张，代理会计人员长期缺乏培训，业务素质跟不上形势要求。
村级财务管理体制有待改革。村集体作为一个特殊的经济体，既承担着管理集体资产、发展集体经济的职能，又承担着管理农村社区的公益性职能，其资金来源相当复杂，涉及多个部门，村级财务管理体制还有待改进。首先是账务核算不完整。少数地区未按规定将村级财政转移支付资金、土地征用补偿费纳入专户管理，导致村级账务核算和财务公开内容不完整，不能真实反映村级财务状况。其次是平调或挪用村级资金。少数乡镇把代理的村级资金尤其是通过一事一议筹集的资金，视同乡镇预算外资金，统一调配使用或挪作他用。苏北某乡镇账面反映2006年共代管村级一事一议资金50.6万元被乡镇挪作它用。第三是乡镇代理记账工作经费没有保障。苏中某市每年仅由财政解决乡镇会计代理人员工资报酬，工作经费要靠自己解决。
监督机制还需完善。实行村账乡镇代理后，村级账务和资金集中到了乡镇进行管理，乡镇农经部门由原先的村级财务监督管理员变成了村级财务管理工作的操作员，问题是谁来监督乡镇农经部门，财务管理监督机制还需完善。由于监督机制跟不上，苏南某市就曾发生几起乡镇经管办主任挪用集体资金的案件。
完善村账乡镇代理制度的思路
实行村账乡镇代理，是基层广大干部群众解放思想，改革创新的一种表现，成效是显著的，应该继续坚持下去。从客观上讲，作为一个新生事物，村账乡镇代理制度的完善和规范需要一个过程，应正确看待村账乡镇代理工作中出现的问题，并从以下几方面逐步加以完善。
加强宣传引导，提高思想认识。加强宣传引导，统一基层党委政府及相关部门的思想认识，充分认识村账乡镇代理制度在强化农村民主管理、提高村级财务公开、维护社会稳定等方面的重要作用，工作中出现的绝大部分问题是由于体制及操作不规范等因素造成的，可以通过建立健全完善各项管理制度、改善外部工作环境等手段逐步加以解决。
完善村账乡镇代理制度。要实行分类指导。实行村账乡镇代理制度必须要尊重村集体的意愿，不能搞“一刀切”，更不能下指标，要实行分类指导：村级集体经济规模较大、乡镇农经部门代理记账不能满足其管理需要的，可以不实行村账乡镇代理；村级财务管理混乱、农民群众反映强烈的，要强化村账乡镇代理制度，并通过民主理财、财务公开和农村审计等手段加强监管。要明确代理双方的权利义务关系。实行村账乡镇代理的地方，村集体与乡镇农经部门必须签订委托代理协议，明确代理内容和双方的权利义务。要按村开立结算账户，允许村集体经济组织在金融机构开立结算账户，按村设账，独立核算，准确反映村级资金运作情况，可以采取会计代理机构和村集体分开保管印鉴的形式，相互监督。要加强专项资金管理。对村级财政转移支付资金、一事一议资金、土地补偿费等专项资金，要及时足额纳入村账核算，实行专户存储、专账管理、专款专用。
加强乡镇农经队伍建设。一是调整县乡农经管理体制。建议参照吉林、山西等地的做法，县以下农经部门实行县办县管的管理体制，也可以跨乡镇设立区域农经管理机构，作为县级农经部门的派出机构。二是代理机构要加强自身建设。乡镇代理机构要建立会计人员岗位责任制、定期轮岗制和工作目标考核制，制定并严格执行开支审批、票据管理、财务结报等制度，实行会计电算化，提高工作效率。落实代理费用。三是加强乡镇代理会计管理。要通过公开招聘、择优录用等形式选拔优秀人员担任代理会计，市县农经部门要定期组织开展代理会计业务培训，切实提高代理水平。
完善监督管理体制。实行村账乡镇代理后，村级财务监督管理工作应该主要由市县农经部门承担，监督管理体制应逐步完善。首先，要强化检查监督。农经、纪委等相关部门应加强配合，结合基层党风廉政建设、村务公开，定期检查乡镇农经部门代理的村级账务，对存在问题要及时纠正，并在一定范围内进行通报。其次，要强化审计监督。县级农经部门要加强审计工作，对乡镇代理的村级账务定期开展审计，对审计发现的问题责令限期整改，挪用、平调村级资金的必须限期退还，对相关责任人要严肃处理。第三，要强化群众监督。有条件的地方，要设立监督举报电话，认真听取和采纳基层干部群众对村账乡镇代理工作的意见和建议。□
[作者系南京大学公共管理学院MPA研究生] |
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