关于农村集体经济若干问题的研究(上)
浏览人数:1228 2016-12-20

    农村社区型集体经济,涉及我国农村庞大的资产资源和农业人口。据统计,我国农村集体经营资产(账面值、原值)2.4万亿元,不包括土地的价值,从全国土地“二调”结果来看,不含港澳台、不含小岛屿,实际国土面积53%是国有土地,其余47%是集体土地。农村集体经济组织涉及我国61.3万个行政村,9.7亿农业人口。在计划经济体制下形成,集生产经营、经济社会于一体的农村社区集体经济如何融入社会主义市场经济,是当前全面深化改革必须攻坚的重大课题,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要课题。
    我国现行宪法规定,“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”,“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”,“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济,都是社会主义劳动群众集体所有制经济”。从历史发展沿革来看,我国农村集体经济起源于上世纪50年代农业合作化运动,其实质是对完成土地改革后建立的农民土地私有制的社会主义改造,最终建立了以农村土地集体所有为根本制度安排的农村集体经济。其后,虽经历了人民公社的普遍建立到解体的过程,以及随着农村土地承包制度的改革完善,土地所有权包含的使用权、收益权以及土地承包经营权的流转权等大部分权能让渡到了以家庭为单位的承包经营农户,但农村土地集体所有始终是中国特色社会主义的一种根本制度安排,同时人民公社时期确立的“三级所有、队为基础”,尤其是以土地为核心的资源性资产所有权归属格局得以沿袭。本课题所讨论的农村集体经济,是在土地集体所有基础上,由计划经济时期原人民公社(现在的乡、镇)、生产大队(现在的村)、生产队(现在的村民小组)建制经过改革、改造、改组形成的包括乡镇、村级和组级三级社区性农村集体所有制经济。
    随着中国特色社会主义市场经济改革的不断深化,当前农村集体经济发展面临着一些制度性体制性障碍。一是法人地位不明确。《宪法》、《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等诸多法律都提到了“农村集体经济组织”,但农村集体经济组织的法人地位并不明确。《民法通则》界定的企业法人、社会团体法人、机关法人、事业单位法人,无法涵盖同时承担着经济活动功能和公共服务功能的农村社区性集体经济组织。二是所有者主体缺位。从全国层面看,许多地方不存在作为农村集体资产所有者的村级集体经济组织,由村委会代行职能,村级集体经济组织似有实无,所有者“人格化”主体事实上缺失。集体经济组织成员大多是集体资产名义上的共同所有者,处于“人人有份,无关人人”的状态,并没有体现和实现其所有者身份。三是农村集体经济组织成员身份界定不清。这会直接影响到农民土地承包经营权、农村宅基地使用权、集体收益分配权的落实和保障,不仅制约人口自由迁徙和劳动力自由流动,也使农村集体经济组织的权属关系模糊不清,对农村改革发展稳定造成不利影响。四是集体资产价值体现和权能不完整。集体经济组织所有的土地资源只有使用价值没有交换价值,不能成为价值量化的资本,无法充分发挥市场对土地资源的优化配置功能。集体经营性建设用地和农村宅基地使用权、农民集体收益分配权的市场化流动尚未真正破题。集体土地和国有土地权能一致性还存在法律障碍。
    本课题研究,立足中国特色社会主义制度总体框架,就新型农村集体经济组织构建、集体经济组织成员界定、农村集体土地等资源性资产产权关系、市场经济体制下农村集体经济与新型城镇化、农业现代化融合发展、农村集体经济组织与乡村治理结构以及行政管理的关系、农村集体经济与社会主义市场经济和社会主义基本经济制度的关系等一系列重大现实问题进行探讨,并力求提出相应解决途径。
    一、农村集体经济组织的分层和演变
    人民公社时期,废除了土地、大牲畜、大中型农机具私人所有权,但公社、生产大队、生产队这三级集体经济组织的产权界定是清晰的。中共十届八中全会通过的《农村人民公社工作条例(修正草案)》明确“人民公社的基本核算单位是生产队”,“生产队集体所有的大牲畜、农具,公社和大队都不能抽调。原来公社、大队所有的农具、小型农业机械、大牲畜,凡是适合于生产队所有和使用的,应该归生产队所有;不适合于一个生产队所有和使用的,可以仍旧归公社或者大队所有;有些也可以归几个生产队共有,联合经营。集体所有的山林、水面和草原,凡是归生产队所有比较有利的,都归生产队所有”,“公社所有的山林,一般地应该下放给生产队所有;不宜于下放的,仍旧归公社或者生产大队所有。归公社或者生产大队所有的山林,一般地也应该固定包给生产队经营;不适合生产队经营的,由公社或者生产大队组织专业队负责经营。这些山林的所有权和经营权,定下来以后,长期不变”。人民公社时期确立的农村集体资产所有权归属一直延续至今,近年来开展的农村集体土地所有权确权登记颁证工作,凡是村民小组(原生产队)土地权属界线存在的,土地也都确认给村民小组农民集体所有。从以前的公社、大队、生产队到现在的乡、村、组,改变的意图是把生产经营与社会管理逐步分开,但上下级隶属关系未变,财产权界定上相对独立的性质也没有发生变化。
    从现实情况来看,人民公社解体后,随着行政管理体制的变化和市场经济发展,乡、村、组级集体经济组织呈现以下特征:
    乡镇集体经济组织大部分消亡。由于原有政社合一的体制,许多地方在撤社建乡的过程中,乡镇级集体经济组织纳入乡镇政府职能部门进行管理,大部分乡镇所有的集体资产变为乡政府所有;有的地方在乡镇合并或精简机构过程中,取消了乡镇集体经济组织机构,造成乡镇一级集体经济组织仅有资产账面数据,而无集体经济组织之实,不少地方乡镇集体经济组织已经名存实亡。
村级集体经济组织有实无名。随着行政村这一级组织在农村社会管理和公共服务中发挥了越来越大的作用,各级财政逐年加大了对村级组织建设投入。目前最为健全的是村级组织,各地普遍建立了村民委员会和村级党组织,一些地方保有或成立了村级集体经济组织,村级组织正常发挥了农村集体资产的经营管理功能,但大部分由村委会代行职能。上个世纪90年代以来,北京、上海、江苏、广东、浙江等经济发达地区逐步推行以股份合作制为核心的集体产权制度改革,探索形成了将集体资产量化到人的新型村级集体经济组织。
    一些地方保留了组级集体经济组织。在部分经济发达地区,原归属于生产队的土地、山林等资源性资产产权比较明晰,同时生产队一级保留了较多的经营性资产,组级集体经济组织仍然存在。江苏省常州市、泰州市、扬州市的许多地方目前仍以村民小组为单位进行单独核算。另外许多地方在征地补偿时,分配方案也明确体现土地归组所有的原则。
    农村集体经济组织是农村集体资产的所有者,也是当然的生产经营管理者。从解决农村集体资产所有者缺位的角度来说,有必要重构农村三级集体经济组织,在这一制度安排中,集体经济组织成员应该是乡、村、组三级集体经济组织成员,在三级组织中都拥有自己的成员权益。具体操作上,应当结合当前正在进行的农村集体土地所有权确权工作,按照“遵从历史、尊重现实”的原则,全面开展农村集体资产清产核资,明确产权归属,界定集体经济组织成员,普遍建立农村集体经济组织,并由各自层级内所属成员共同建立民主管理机构。
    乡镇集体经济组织。乡镇集体经济组织代表全乡镇集体成员管理乡镇级集体资产,即人民公社时期确定的一些不适于生产队或生产大队管理使用的生产资料,或在公社范围内统一建设的一些生产、生活、科教文卫设施,以及乡镇级集体企业积累形成的资产。对于乡镇级农村集体经济组织的管理,要按照政企分开的原则,理清乡镇政府管理职能和集体经济组织运行职能;按照政资分离的原则,严格界定财政资金和集体资金,实行财政资金和集体资金分账管理。
    村级集体经济组织。从历史演变来看,人民公社时期的生产大队拥有的资产主要是部分不适合由生产队所有和使用的大中型农机具、大牲畜,在全大队范围内组织的生产、生活、文教等基础设施和兴办社队企业形成的资产。现在的村级集体经济组织,还有许多公共财政投入及集体组织成员共同劳动积累的资产。村级集体经济组织或村委会是现实经济社会中最为活跃、也是最为成熟的一级集体组织。从中央到地方,对村一级的集体组织从机构建设、人事管理、财务资产管理、民主建设等方面建立了一整套的制度体系。当前,村级集体经济组织还很不健全,许多地方由村委会代行职能。因此,尚未组建村级集体经济组织的地方应加快组建,作为行政村范围内农民集体所有的代表者,行使集体资产经营管理职能,独立进行自主经济活动;尤其是那些已经取消组级集体账户的地方,更应当建立以村为基本核算单位的集体经济组织,统一明确权益归属范围、土地等资源性资产的所有者。
    组级集体经济组织。人民公社体制确立以来,生产队就是基本核算单位,农村绝大部分生产资料的集体所有者也是生产队。目前,作为农村集体组织最大的资源性资产的土地基本是归组所有。虽然绝大部分地区土地资源因无法进行市场估值,许多村民小组没有独立的经费来源,没有自身的经营性资产,但从市场经济体制对产权明晰的根本要求,从深化农村改革的角度来考虑,有必要建立以土地资产为核心的组级集体经济组织,其目的重点在于保全组内成员的土地权益,即使其暂时的其他经济活动很少开展。在组级集体资产与成员界限清晰的,可以健全组织、单独管理,后者在征得全体成员同意的基础上,将组级资产委托村集体经济组织单独建账管理。不过在组级集体账户已经合并到村的,则可以取消组级集体经济组织。
    二、农村集体经济组织成员资格界定问题
    计划经济时期采取了基于严格户籍制度的限制人口流动政策,农村集体社区处于高度的封闭状态,集体经济组织成员与村民也呈现高度的一致性。随着改革开放和城乡一体化发展的不断深入,全社会出现了史无前例的农村劳动力大流动和城乡人员结构大变迁,在新形势下建立健全农村集体经济组织,发展壮大集体经济,必然需要界定农村集体经济组织成员资格。
    成员资格界定的必要性。随着经济社会发展,工业化和城镇化程度不断提高,农村集体土地的市场价值逐步攀升,集体资产现实收益及增值潜力不断增加,谁有资格享受这些利益,即如何界定集体经济组织成员资格成为迫切需要解决的重大问题。成员资格确认标准的缺失,导致了一些地方农民对集体收益分配权的纷争,对没有明确份额的共有财产关注度低也导致对管理层内部监督不力,造成集体资产所有权和收益权模糊。农村集体经济组织所有权作为一种民法中的物权,其性质为绝对权,权利主体必须是特定的。如果权利主体的范围和界限具有不确定性和非特定性,必然导致该项权利在行使过程中发生一系列变故。农民作为现行社会结构中的弱势群体,在撤村并居、土地拆迁等原有农村产权关系变动中,利益容易遭到侵害,制约了其真正实现自由发展。因此,要为集体经济组织进一步良性发展提供法治保障,一个关键环节就是合理界定其成员资格及范围。
    各地实践中成员资格界定的几种模式。目前各地集体经济组织成员资格界定的方法不尽相同,综合来看主要有五种形式:一是采取单一标准的方法。以是否具有本集体经济组织所在地常住户口作为集体经济组织成员资格的确定依据,也称登记主义或户籍标准。这一标准是传统的认定标准,多在较早进行成员资格认定的地方采用,具有易操作和好把握的特点,但可能导致富裕及城市周围的集体经济组织人口的畸形膨胀,现在已很少采用。二是采取复合标准的方法。即以户口标准为基础,以是否在本集体经济组织所在地长期生产、生活来判断。从实践来看,这一标准相对比较公平,为多数人所接受,目前采用这一方法的比较多,但符合标准过分强调“长期固定”,导致农村人口向二、三产业和城镇转移的积极性降低,不利于城乡一体化推进。三是根据权利义务关系是否形成的事实作为判定标准。即必须与本集体组织形成事实上的权利义务关系及管理关系的人,才具有农村集体经济组织成员资格,也就是采用权利义务标准。这也是目前比较合理和公正的方法,但对如何判断是否形成事实上的权利义务关系不好把握。四是以成员权理论为判定标准。以是否形成较为固定的生产、生活条件为基础,结合是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口,作为判断是否具有集体经济组织成员资格的一般原则。如某自然人在某农村集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户,则应当认定具有该农村集体经济组织的成员资格。但在实践中不好操作,而且会使得司法处理复杂化。五是以户籍为原则并结合土地承包经营权判定。这种方法有一定的合理性,司法实践中也比较好操作和把握,但存在集体经济组织成员资格和土地承包经营权取得的逻辑倒置,同时排除了在村民小组长期未得到土地的人应享有的合法权益。
    成员资格界定的基本原则。对于集体经济组织成员如何界定,从法律层面全国没有统一规定。在实践中,各地根据农村集体经济组织的发展历史、实际情况和传统习惯,在全体成员自愿的前提下,探索形成了各自不同的集体经济组织成员界定办法。我们认为,不管用何种方式和标准来界定集体经济组织成员资格进而延伸到股权分配,有三个基本原则需要把握:
    一是天然赋权。在原来计划经济时期以严格的户籍管理制度为核心的人口管理体制中,出生并落户于集体组织内的原住民对集体土地等不动产性质的资源性资产拥有天然占有属性,对于这类资产享有均等的占有、使用、收益、分配权益。通过人口的自然繁衍,祖祖辈辈生活在特定农村集体经济组织所在地,而当然取得集体经济组织成员资格,享有成员权。
    二是加入取得。相对于原住民成员资格的天然取得,其后落户加入集体经济组织的,应当确认其参与共同劳动产生的集体积累以及对公共事业建设投入所做的贡献,即加入取得。主要有以下方式:(1)婚姻:即通过缔结婚姻关系加入另一农村集体经济组织,而成为该农村集体经济组织的成员,享有成员权。(2)收养:即农村集体经济组织成员通过合法的收养手续收养被收养人,被收养人应当取得该集体经济组织成员的资格,享有成员权。(3)移民:因国家重大工程或国家重大政策而进行的移民,原成员迁到另一地区后重新获得土地,进而成为新的农村集体经济组织成员,享有成员权。
    三是程序法定民主议定。由于我国农村地区差别很大,即使在同一县乡,不同村组之间的人员、资源、习俗也有很大差异,所有集体经济组织成员资格的确定,应当放权给集体经济组织本身。不管以户籍、土地还是以长久居住为确定依据,成员资格的确认都应该由本集体经济组织成员民主讨论决定,而不应该由法律或者哪一级政府来规定。法律法规需要明确的是对成员资格界定的程序规范,即以什么方式来确定成员资格。我们认为,成员资格确定应当在遵循前述原则的基础上,采取自下而上的次序,首先由村民小组这一层级成员申报登记,由村党组织、村委会统一组织村民会议实行民主议决,议决规则应参考村民委员会组织法议事规则。
    三、集体所有与农户承包耕地的产权关系
    目前,我国农村实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,这是我国宪法确立的农村基本经营制度,是党在农村的基本政策。从历史的角度看,农村集体土地所有权是建立在土地改革中确认农民家庭对土地所有权的基础上,通过合作化方式取得的,直至人民公社时期完全确立了农村土地的集体所有性质。以联产承包开始的农村改革,则是将集体的生产资料各项权能逐步交回给作为集体成员的农户的过程,是农村承包土地作为生产资料在集体和农民家庭之间利用分配变迁的过程。
    农户对承包土地负有生产责任。最初实行家庭承包为基础的联产承包责任制,实质是赋予了农户对承包土地的生产责任,即在政府或集体对种植作物、品种布局统筹安排下,农户对承包土地的生产劳动自由安排,产出农产品在交给国家的、留足集体的基础上,多产的都是自己的,由此激发了农民发展生产的内在动力。从社会保障的角度来看,在公共财政还无法普遍覆盖的现实情况下,农村土地承包经营权也成为事实上赋予农村居民的一种基本生活保障。
    农户对承包土地拥有自主经营权。随着农村市场经济的发展,特别是以取消粮食棉花等大宗农产品   统购统销制度为核心的粮棉流通体制市场化改革,加上以提升经济效益、促进农民增收为取向的农业产业结构调整政策的普遍推行,农民取得了承包土地的经营自主权,农产品种植布局逐步以效益和市场为导向,农户成为自主经营、自负盈亏的家庭经营主体。土地二轮承包时将土地承包期限由原来的15年增加到30年,体现了中央赋予农民长期稳定的土地承包经营权的政策趋向,同时明确农民“依法、自愿、有偿”流转土地的自主权,使家庭承包经营在适应社会主义市场经济等方面的局限性和促进农村土地流转、发展适度规模经营等方面的被动性降低到最小。
    农户对承包土地拥有更多权能。农村税费改革以来,国家逐步取消了面向农民的行政事业性收费、集资和村提留、乡统筹,随之取消了农业税。《农村土地承包法》的出台,使农户对土地承包经营权的财产权利属性进一步凸显。党的十七届三中全会,提出了赋予农民长久不变土地承包经营权。《物权法》的颁布施行,从法律上确认了农村承包土地的物权性质,即基于土地承包合同之上的农户对承包土地具有占有、使用、收益的权能。而且农村土地承包经营权体现了集体经济组织成员对集体土地承包的独占权,即只有集体经济组织成员而非任何其他个人或组织拥有承包权利。十八届三中全会提出,赋予农民对承包地经营、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展产业化经营,进一步拓展了农民对承包地的权能。
    实行所有权、承包权、经营权的分离。落实集体所有权。集体经济组织对农村土地所有权主要体现在发包方身份上,进而依照承包合同约定监督指导农户合理利用和保护土地,制止承包方损害承包地和农业资源的行为,在土地征收征用改变用途发生所有权转移时获取和主张所有者相应权益。稳定农户承包权。当前开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作,就是要以法律的形式对农民长久不变的土地承包经营权予以确认和保护。作为深化农村改革的一项重要内容,农村土地承包经营权的确权颁证,应当实现农民土地承包经营权的财产权利属性,而且随着农村土地社保功能的弱化,农村土地承包经营权应成为农民所固有的一项个人财产权利,实现其抵押、担保功能。放活土地经营权。在明确农户对承包土地的财产权利、固化家庭承包权的基础上,完全放活经营使用权,让有能力、想种地的人能种更多的地,让不愿种地的人获得稳定的租金收入,通过市场机制实现农村耕地经营使用权的优化配置,推动适度规模经营和现代农业发展。实践中,江苏农民探索出了土地股份合作社的实现形式,以地入股,组建合作社,并由合作社统一经营,体现了“三权分离”,也实现了农业规模经营。目前,江苏共有土地股份合作社6950多个,入股农户约120万户,农民在土地按份共有的基础上,共享了农业发展利益。
    四、集体所有与农村宅基地、自留地的产权关系
    农户的宅基地和自留地是农村集体分配给农户的生活资料。农村宅基地是农村集体经济组织分配给农民用于建设生活用房及附属用房的土地,是农民作为本集体经济组织成员的一种福利,也是农民的一种个人财产。农村自留地是在农业合作化和集体化过程中在国家政策层面确认的一种补充性的土地经营制度,并一直沿用到今。在农业合作化运动中,为了照顾农民吃菜、家庭副业等特殊需要,国家让农民保留少量的土地,自己经营,其收入归个人所有,不参加集体分配。应该说,宅基地是农民的安身之所,自留地是农民衣食之源,二者属于土地作为生活资料对农民的分配。宅基地和自留地制度保障了农民“住有所居、食有所地”,赋予了农民基本而重要的居住型、生存性社会福利。
    从历史演变来看,农民历代居住使用的宅基地具有天然取得的属性。建国初期土地改革中,确认了包括贫下中农、富农、地主的所有农村居民对满足基本居住需求的宅基地所有权,1954年宪法肯定了农民拥有宅基地所有权;人民公社时期,农民宅基地被“集体化”,即便如此,国家始终承认并保障农民拥有使用集体分配宅基地建房的权利。《农村人民公社工作条例(修正草案)》明确规定,“宅基地属于集体所有,一律不准出租买卖”,但同时也规定“要保障社员个人所有的一切生活资料,包括房屋、家具、衣被、自行车、缝纫机等,和在银行、信用社的存款,永远归社员所有,任何人不得侵犯”,确立了现行“集体所有、农民使用、一宅两制”的宅基地产权制度;《物权法》规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”,明确了农民宅基地使用权为排他性的用益物权。农民自留地在1955年的《农业生产合作社示范章程草案》就有规定,“允许社员拥有小块自留地”。在组建高级社的过程中,各地曾经出现了收回农民自留地的情况,直至十一届三中全会后,自留地政策渐入正轨,并且在数量上有了明显的增长趋势。1986年颁布实施的《土地管理法》规定了自留地属于农村集体所有,明确了自留地土地制度的存在。虽然在产权关系上,相关法规政策明确了农村宅基地、自留地“集体所有、个体占有、福利分配、免费使用、限制流转、不得抵押”等特性,但是其作为给予农民的一种生活资料,随着农村改革逐步深入,产权个人所有性质越来越明显,农民要求确权的愿望也越来越迫切。近年来,江苏省东海、新沂、盱眙等地先后开展了农村宅基地和农村住房抵押担保贷款等改革探索。
    参照城市住房改革开展农户宅基地、自留地产权改革。随着城乡发展一体化战略实施和市场经济体制的发展完善,各类要素流动越来越活跃,农村宅基地和自留地的产权制度改革要求也越来越迫切,其相关的产权权利也将逐步交回给农民个体,最终实现个人的完全产权。对于农村宅基地的产权改革,应当从赋予农民更多财产权的角度出发,在法律上给予集体土地和国有土地平等的产权地位,不仅具有土地的占有权、使用权、收益权,而且还有处分权,有直接上市的权利,与国有土地实现“同地、同价、同权”。在赋予集体土地平等权利基础上,国家可以通过法律规范、城乡规划、土地利用规划、用地指标调控等措施,规范集体土地的利用和交易行为。具体可以参照城市住房改革的做法,由农民向集体经济组织上缴一部分土地出让金,获得集体土地使用证和房屋所有权证,给予农村房屋和城市房屋同等权利,即完整的房屋财产权和自主的处分权。同时,应当参照城市保障房制度,由农村集体经济组织利用集体土地出让金等资金来源,建立政府支持下的农村住房保障制度,重点对低收入农户家庭给予政策性的住房保障。对于自留地的处置,应加快对自留地的确权登记颁证步伐,并引导自留地规范有序流转,赋予农民对自留地更多的权利,提高农民对利用自留地的积极性。
    五、其他农村集体资产的产权关系
    其他农村集体资源性资产的类型。其他农村集体资源性资产主要包括不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地和农村集体建设用地。《土地管理法》明确,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。《农村土地承包法》规定,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。公益性资产由这些从法律上奠定了村集体经济组织所有的“四荒地”和建设用地产生的基础,明确了村集体经济组织对“四荒地”和建设用地的所有权,同时也为村集体经济组织经营管理“四荒地”和建设用地提供了法律依据。
    其他农村集体资源性资产的利用形式。当前,由于在本集体经济组织内对于不宜采取家庭承包方式的“四荒地”难以做到按户分包、人人有份,各地一般由集体经济组织采取招标、拍卖、公开协商等方式实行专业发包。对集体建设用地,除了乡村公共设施和公益事业建设用地,一般是由农村集体经济组织与土地使用者签订临时土地和资产使用合同,并按照合同的约定收取临时使用土地补偿费、资产租赁费等,也有一些集体经济组织利用建设用地极其附着房产直接兴办企业或者与以土地使用权入股、联营等形式其他单位、个人共同举办企业。由此可见,村集体经济组织掌握了集体“四荒地”和建设用地等经营性土地资源的所有权、经营权和收益权,而集体经济组织成员更多是通过福利分配、公益事业建设中体现其集体收益分配权。
    农村集体非经营性资产类型和权属。计划经济体制下,在公社范围内,集体统一建设了一批学校、卫生所等生产生活、科教文卫设施,大队范围内同样也建有相应设施,这些资产在有些地区仍然存在。随着国家支农力度的加大,财政项目扶植的一些生产设施、社区服务场所也交由集体经济组织持有和管护,形成了一批包括村办学校、医院、社区服务场所、水电站等附着集体土地上的非经营性资产。这些资产,附着于集体土地建立,由集体共同积累的资产建设,或有政府扶持资金建设,在权属上是集体所有,共同使用,集体组织成员因其成员权享有平等的使用权。对于这类资产,我们认为,可以参照股份合作的办法,进行折股量化,用股权的形式固化保障农民对其的占有权,以维护农民权益,同时,保障未来资产使用方式改变时可能的升值收益。
    深化农村集体资产产权改革。从深化农村产权制度改革、赋予农民更多财产性权利的角度出发,我们认为有必要将集体资源性资产纳入股份合作制改革股份量化范畴,以股权的形式固化农民对集体财产的权益,使集体经济成员能够分享资源性资产带来的经营收益。一是细化集体所有产权内部权利。界定形成产权内部权利的合作规则,在集体所有制下,进一步细分各类农村资源性资产的占有权、使用权(经营权)、收益权等。二是强化各类主体的权利保护。以国家法律形式,对各类主体的权利予以颁证保护,如集体所有权、耕地承包权、宅基地和建设用地使用权、“四荒地”经营权等等。三是活化市场赋权功能。加快建立有利于充分发挥市场配置资源的合理机制,赋予农村土地经营权的流转、抵押、担保权能和农民股权有偿退出、抵押、担保、继承权能,促进农村资源资产优化配置和效益最大化。(未完待续)

作者:江苏省农业委员会课题组 来源:201612


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